Los cleavage políticos en la historia contemporánea española - Política y Gobierno en España. El Estado de las autonomías

Autor: Francesc Morata. Pp. 121-150

El nuevo marco territorial

La transición española contenía, de hecho, una doble transición: del autoritarismo a la democracia y del centralismo a la descentralización por la cual cosa, el pacto de 1978 representó un elemento esencial para la consolidación del sistema democrático español.

La distribución territorial del poder.

Las dificultades de alcanzar un consenso sobre el modelo de Estado durante la transición han sido objeto de diversos análisis pero existe un acuerdo bastante generalizado sobre los factores que impidieron la elección de un sistema federal como sistema de articulación política del pluralismo territorial, destacando: las dificultades de llegar a un acuerdo entre las élites moderadas del franquismo y los partidos democráticos; las presiones ejercidas por el ejército y por algunos grupos de presión organizados y la negativa de vascos y catalanes a disponer una representación institucional comparable a las demás CCAA.

En 1978 la negociación desembocó en un consenso suficientemente ambiguo para ser aceptado por la mayoría de las fuerzas políticas. Técnicamente, el acuerdo consistió en un cóctel de federalismo alemán y regionalismo italiano y español (II República), con una buena dosis de confederalismo fiscal (pensando en el País Vasco y Navarra). Por tanto, un modelo híbrido y complejo.

En efecto, si bien la fórmula constitucional tenía esencialmente por objeto a Catalunya y al País Vasco una vía de integración en el nuevo Estado, también presentaba los ingredientes para una rápida generalización de las demandas de autonomía, cosa que cogió a contra pié a los partidos mayoritario centralistas (UCD y PSOE). De hecho se puede decir que el mapa autonómico español se completó en 1983 con las 17 CCAA existentes.

Los condicionantes constitucionales.

La CE y los Estatutos de Autonomía establecen un sistema de geometría variable basado fundamentalmente en dos vías de acceso a la autonomía. La primera se aplica a las tres comunidades históricas (Catalunya, País Vasco y Galicia) y a Andalucía, que plebiscitaron mediante referéndum estatutos de plena autonomía. La segunda vía, seguida inicialmente por 12 regiones, prevé un grado de autonomía más restringido, como resultado de una negociación bilateral con el Parlamento español, si bien dicha modalidad puede tener un carácter meramente transitorio dado que en el plazo de 5 años desde la aprobación de su estatuto, las respectivas asambleas autonómicas pueden solicitar la revisión de los estatutos para incrementar sus competencias, además, en cualquier momento las Cortes tienen potestad de transferir o delegar competencias legislativas o ejecutivas a las CCAA sin necesidad de proceder a una revisión estatutaria (supuesto aplicado a la Comunidad Valenciana e Islas Canarias en 1983, cuyas competencias quedaron equiparadas prácticamente a las CCAA de plena autonomía, y más recientemente a raíz del pacto autonómico entre el PSOE y el PP, a otras 10 CCAA). Por otra parte, Navarra, mediante el reconocimiento constitucional de sus fueros históricos disfruta una autonomía similar a las del primer grupo.

En resumen, a pesar de las diferencias de partida, el sistema español de distribución territorial del poder contienen elementos de flexibilidad suficientes para facilitar una mayor homogeneización y también para incrementar las cotas de autonomía, puesto que esta no aparece fijada de forma definitiva, y ello, independientemente de la vía inicialmente seguida.

El reparto competencia se materializa a partir de las dos listas. El virtud del artículo 148 de la CE, el conjunto de las CCAA puede acceder de entrada, a un cierto número de competencias normativas y ejecutivas, entre otras: organización de la administración autonómica, determinación de funciones en materia de régimen local, ordenación del territorio (urbanismo, vivienda, obras públicas, medio ambiente, etc.), política económica (turismo, industria, artesanía, comercio, agricultura y pesca, comunicaciones y desarrollo regional), servicios sociales y cultura.

La verdadera clave de distribución del poder político reside en la lista de las competencias estatales (artículo 149.1 CE), cuya ambigüedad e impresiones ha representado una fuente de disputas entre ambos niveles de gobierno. Además de las funciones típicamente federales como la moneda, la diplomacia, la defensa y las comunicaciones, en un cierto número de ámbitos o políticas la CE atribuye al Estado la formulación de las normas o principios básicos, cuyo desarrollo ulterior corresponde a las CCAA de plena autonomía (régimen jurídico de las Administraciones Públicas, estatuto de la función pública, policía, régimen penitenciario, procedimiento administrativo, banca y crédito, sanidad, enseñanza, planificación económica, empleo, transportes, medio ambiente, medios de comunicación, régimen local, etc.). En realidad se trata de un sistema de competencias compartidas. Si bien en materia de cultura y de I+D ambos niveles de gobierno disponen de competencias concurrentes.

Por otra parte, las CCAA habilitadas, asumen la gestión directa de algunas políticas comprendidas en la anterior lista (particularmente la sanidad, seguridad social, educación y trabajo) y las autoridades centrales no disponen de poder de control sobre las administraciones autonómicas cuando estas implementan políticas en el marco de sus competencias excepto que se traten de funciones delegadas que si podrán ejercer el control previo dictamen del Consejo de Estado.

En cuanto a la integración institucional de las CCAA en la formación de las decisiones estatales, la CE establece dos mecanismo: un cierto grado de representación territorial en el Senado y la posibilidad de que los ejecutivos y parlamentos autonómicos depositen proposiciones de ley ante la Mesa del Congreso de los Diputados.

Por último, las CCAA disfrutan de autonomía financiera con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda del Estado y la solidaridad interterritorial, constitucionalizada mediante la creación del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI). La participación en los impuestos estatales, la fiscalidad propia, las transferencias compensatorias y el endeudamiento constituyen las principales fuentes de financiación de las hacienda autonómicas.

Los municipios y las provincias representan los últimos eslabones del sistema territorial español. Su autonomía es muy limitada y de carácter puramente administrativo y se halla bajo una doble dependencia normativa y financiera del Estado y de las CCAA, a quienes corresponde la definición de las materias y funciones de interés local.

El funcionamiento efectivo del Estado de las autonomías.

Desde 1979, la puesta enmarca del Estado autonómico ha suscitado básicamente cuatro tipo de problemas:

1. La conflictividad de las relaciones intergubernamentales.

La conflictividad fue la característica dominante de las relaciones intergubernamentales a los largo de los años 80 y respondía tanto a motivos a la vez jurídicos y políticos.

Habida cuenta la mayoría del PSOE en el Parlamento español, los reflejos centralistas se impusieron a menudo en la elaboración de las leyes orgánicas y de bases, limitando el desarrollo de las competencias autonómicas. La heterogeneidad competencial de las CCAA facilitaba por otra parte la tendencia a la extralimitación de la competencias estatales. Paralelamente, las nacionalidades históricas trataron de afirmar al máximo su propia interpretación de la autonomía política. Así, estas comunidades (especialmente Catalunya) concentraron cerca de los tercios de los recursos de inconstitucionalidad y los conflictos de competencias planteados por el Gobierno central ante el Tribunal Constitucional, a su vez, las tres comunidades impugnaron alrededor de la cuarta parte de las leyes del Estado. Es decir, a principios de los años 90, la suma de recursos y conflictos intergubernamentales dirimidos o pendientes de resolución superaban ya los 800.

Esta falta de consenso, obligó al TC a actuar en cierto modo como decisor político para fijar las líneas de demarcación entre ambos niveles de gobierno. Fue una intervención no exenta de contradicciones pero que condujo de una forma progresiva a la definición de un sistema basado en la interdependencia y, por ello, en la necesidad de colaboración entre las distintas instancias territoriales de cara a la elaboración y puesta en práctica de las políticas públicas.

No obstante, por encima de las actitudes políticas, el problema refleja las carencias institucionales. Pese a las apariencias, la CE no favorece la integración de las instancias autonómicas en el proceso de decisión general. Los mecanismos participativos previstos se han mostrado ineficaces. El Senado se asemeja muy poco a una Cámara de representación territorial de tipo federal, la doble representación actual, que combina la elección mayoritaria de cuatro senados por provincia (80% del total), con la designación de un cierto número de representantes por las asambleas autonómicas según los criterios de población, desemboca en el predominio de la adscripción partidista por encima de la territorial a lo que hay que añadir la débil especialización funcional del Senado (y su consecuente subordinación con respecto al Congreso), se debe deducir el déficit de integración con efectos negativos sobre el conjunto del sistema político.

En el contexto de fragmentación funcional y territorial del sistema político español, la coordinación juega un papel fundamental puesto que la formulación, la implementación y la financiación d la mayor parte de las políticas públicas requieren la intervención de los distintos niveles de gobierno. Esa coordinación vertical se halla encomendada a las conferencias sectoriales que reúnen a los máximos responsables políticos de ambos niveles de gobierno, y a las comisiones y grupos de trabajo especializados (integrados por funcionarios encargados de preparar los temas y asegurar su seguimiento y puesta en práctica), así, el Consejo de Política Fiscal y Financiera, la Conferencia para Asuntos de la Unió Europea, el Consejo Superior de la Función Pública, etc. De este modo, la mayor parte de las Ministerios centrales y las Conserjerías de las CCAA se relacionan mediante canales institucionalizados o informales. Pero, los resultado conseguidos hasta ahora son decepcionantes, dado que si bien es cierto que las conferencia sirven para intercambiar puntos de vista, su eficacia real depende, en última instancia, de la voluntad de cooperación entre los distintos actores y, ante todo, de la aplicación efectiva de los acuerdos.

A esta situación se añaden dos problemas de mayor envergadura: la heterogeneidad de las competencias autonómicas y a oposición de Catalunya y el País Vasco a situarse en un plano de igualdad con las demás CCAA (de ahí su reticencias a los procedimientos de cooperación multilateral), lo cual tiende a primar las negociaciones bilaterales.

En cuanto a la cooperación horizontal entre CCAA, está fuertemente limitada por la CE dado que se requiere el visto bueno del Senado y solo se ha desarrollado en los últimos años a raíz de iniciativas informales impulsadas por algunos presidentes y propiciadas por el proceso de integración europea (potenciación del eje mediterráneo), o por la polémica creación de un órgano común vasco-navarro. No obstante, comparada con la experiencia de los Länder alemanes o los estados federados norteamericanos, la cooperación entre CCAA imprescindible para la gestión de problemas comunes (temas ambientales, culturales o de desarrollo tecnológico o infraestructuras) todavía tienen un largo camino que recorrer. Situación que contrastas con la estrecha colaboración existente entre las TV de las CCAA, asociadas en un loby común (FORTA) o, con los fuertes vínculos de algunas CCAA con otros socios europeos.

2.    La financiación autonómica.

El volumen de los recurso financieros y el margen de autonomía presupuestaria constituyen, dos indicadores significativos del grado de autonomía política, por eso no es extraño que junto con el traspaso de competencias, ambos temas se han convertido en caballos de batalla para los gobiernos autonómicos.

Pero, una vez más, el problema no afecta a todas por igual dado que coexisten tres sistemas de financiación diferenciados: el general y los que se aplican al País Vasco (las tres provincias) y a Navarra, en virtud del cual, éstas recaudan directamente los impuestos directos y negocian periódicamente con las autoridades centrales su aportación a la hacienda del Estado, de lo cual se deriva no tan sólo un grado de autonomía fiscal muy alto, sino también una renta fiscal por habitante muy superior a la media de las demás CCAA y si bien esta situación de privilegio no ha sido contestada explícitamente por las demás CCAA, si que constituye un argumento de peso político cada que se entablan negociaciones encaminadas a revisar el sistema financiero.

Pese a esas diferencia, ha existido un incremento espectacular de los recursos presupuestarios autonómicos, así a finales de los 60, el sector público central concretaba sobre el 90% del gasto público total y en 1996 había bajado al 60%, pérdida relativa que ha beneficiado a las CCAA cuyo peso financiero representaba en 1995 sobre el 26% del gasto público total (más de las tercera parte de la inversión de las administraciones públicas).

No obstante, desde el punto de vista de algunos responsable autonómicos, el problema no consiste sólo en incrementar el volumen de los recursos (dado que la mayor parte de estos se destinan a la financiación directa de los servicios transferidos -incluyendo la enseñanza y la sanidad en los casos de las CCAA de plena autonomía-), sino de ampliar el margen de autonomía financiera con objeto de financiar políticas propias y de cubrir déficit acumulados en los último años. Para una mejor compresión, veamos a las características principales del sistema de financiación y su evolución desde 1890.

La Ley Orgánica de Financiación de las CCAA (LOFCA) de 1989 debía resolver dos tipos de problemas: la financiación autonómica durante la fase de puesta en marcha de las nuevas instituciones y la definición de los criterios inspiradores del sistema de financiación “definitivo”. La única diferencia entre ambos períodos era, la fórmula de cálculo de la participación de cada CA en los impuestos del Estado.

En el primer caso (al principio), se trataba de garantizar la continuidad de los servicios transferidos a cada CA durante un periodo transitorio de 6 años tras la adopción de los estatutos de autonomía. La participación en los impuestos estatales (en definitiva, una subvención general), había de constituir la principal fuente de financiación. Dado que los porcentajes de participación dependía sobre todo del cálculo de los costes relativos a los servicios transferidos, era preciso una negociación entre la administración central con cada una de las 15 CCAA. En esta fase, los representantes estatales disponían de la información (obviamente) y la fuerza suficiente para negociar a la baja la evaluación de las transferencias.

La fiscalidad cedida por el Estado constituye la segunda fuente de financiación y está integrada por el producto de los impuestos sobre el patrimonio y las transmisiones patrimoniales, las sucesiones y donaciones, los signos externos de riqueza y las tasas sobre los juegos de azar. A pesar de las previsiones legales, el producto del IVA en la fase de venta al detalle todavía no ha sido transferido. Las CCAA asumen la gestión efectiva de dichos impuestos con arreglo a la normativa estatal. La recaudación depende por tanto de la gestión autonómica y de su capacidad fiscal, por lo que suponiendo una capacidad de gestión idéntica (en todas las CCAA), las CCAA más ricas obtendrán una mayor recaudación por habitante. Sin embargo, los impuestos cedidos no representan un ingreso adicional para las haciendas autonómicas, sino un ingreso “a cuenta”, cuyo importe se deduce posteriormente de la participación en los impuestos del Estado, lo que entraña el peligro de desincentivar el interés recaudatorio de las CCAA.

La fiscalidad autonómica incluye los impuestos y recargos propios, las tasas y los precios públicos. De hecho, la atribución de los impuestos más productivos al Estado (en especial el IRPF), limita de entrada las posibilidades recaudatorias y, en cuanto a la alternativa de introducir algún tipo de recargo sobre el IRPF, las limitaciones técnicas y el deseo de evitar la reacción negativa del electorado, han desaconsejado su utilización.

Tras el período transitorio, la participación en los impuestos estatales debería haber pasado a depender de criterios objetivos y, en particular, del producto del IRPF recaudado en cada CA y de la aplicación del principio de solidaridad interterritorial (FCI),pero la reforma de 1987 no aportó cambios sustanciales. El criterio del “coste efectivo” de los servicios transferidos fue objeto de algunos retoques para incrementar las transferencias, introduciendo criterios de reparto más “objetivos” (población, superficie, insularidad, renta, etc.). En razón de las divergencias surgidas durante la negociación, el acuerdo tuvo un carácter provisional hasta 1991.

Además, las CCAA reciben una gran variedad de subvenciones específicas, destacando (al margen de la de Sanidad, calculada en función del gasto estatal teórico en Sanidad y de la población de cada CA), los fondo europeos (FEDER, FOGA, FSE, etc.) y el FCI. Con arreglo a la LOFCA, la dotación del FCI debe representar, como mínimo, el 30% de los gastos de inversión consignados en los presupuestos generales del Estado. Pero la filosofía inicial del FCI pretendía satisfacer dos objetivos contradictorios: el aumento de la capacidad inversora del conjunto de las CCAA y el reequilibrio territorial, lo cual acabó generando desequilibrios importantes entre las distintas CCAA.

3.    La inadaptación de la Administración central

Se hace referencia a la inadecuación de la administración central a la nueva configuración territorial, dado que al mantener la provincia como entidad local y como ámbito de prestación de las funciones estatales no transferidas a las CCAA otros entes locales, comporta el mantenimiento de la organización territorial típica del Estado centralista, representada por el Gobernador Civil, a quien se ha superpuesto la figura del Delegado del Gobierno encargado de representar al ejecutivo y de asumir la dirección general de la administración periférica encada CA.

Actualmente el esquema está superado. Tras haberse transferido la mayor parte de competencias, las funciones de los gobernadores civiles es puramente simbólica salvo en lo relativo en policía, protección civil y control de la emigración, pero además en Catalunya y Euskadi, el tema de la policía se halla compartido. Además, las diferencias de competencias entre distintas CCAA se han ido reduciendo (en la actualidad la diferencia más significativa es la gestión de la Sanidad y la de la Seguridad Social). En todo caso, las nacionalidades históricas ha reclamado insistentemente la desaparición total de la administración del Estado de sus respectivos territorios como medio de racionalización de la gestión pública.

En buena lógica, el proceso de descentralización debería haber comportado la reforma de las estructuras administrativas centrales con la consiguiente disminución de sus efectivos, pero cabe decir que, el considerable aumento del personal autonómico a lo largo de los 80, no se tradujo en una disminución paralela a nivel central, al menos hasta 1992.