Autor: Juan Montabes. Apartados 1, 2 y 3. Pp. 151-165
El Gobierno suele aparecer en la mayoría de los sistemas políticos actuales como el principal centro de imputación de la actividad del Estado. En el sistema político español, el Gobierno para Subirats es “una de las piezas de un complicado equilibrio entre parlamento, burocracia administrativa, grupos representativos de intereses sociales, partidos, expertos en cada campo específico, opinión pública y, si se quiere, los organismos internacionales de diverso tipo con influencia en ciertas políticas y medidas nacionales”.
La actividad del Gobierno aparece en España, conformada por la intervención de dos principios: como un órgano constitucional o un actor político al que se le confiere un gran poder (el órgano político-constitucional de mayor trascendencia) y a la vez se le somete a toda una serie de cautelas y controles políticos y jurisdiccionales que limitan, (sino excluyen), la posibilidad de actuación discrecional.
Dentro del Gobierno, es su Presidente al que le corresponde la conjunción de los papeles ejecutivos, políticos, partidistas y de administración, que constitucionalmente se le otorga a este órgano.
El estudio del Gobierno puede realizarse primando su consideración de “órgano del Estado” (primando un enfoque jurídico-institucional) o de actor del sistema político (primando un enfoque de tipo politológico), en todo caso, ambos enfoques deben complementarse. De esa forma podremos saber “quién manda, cómo manda y porque manda en España”.
Al hablar de Gobierno nos encontramos ante un término equívoco dado que puede ser utilizado en múltiples sentidos:
þ Como el elemento dinámico de una comunidad política organizada (Estado en sentido amplio).
Gobierno equivaldría a la dirección y al liderazgo de la comunidad estatal, sin el cual, esta no podría subsistir.
Bajo esta consideración se integrarían en el gobierno el conjunto de instituciones y órganos que configuran la toma de decisiones políticas en el seno de un Estado.
þ Como conjunto de las instituciones estatales más importantes que, precisamente por serlo, tienen a su cargo el Gobierno (en sentido funcional amplio, como dirección de la comunidad).
Se expresa a través de la acción de gobierno en una comunidad política dada y estaría constitucional por el legislativo, el ejecutivo y el judicial.
þ Como el órgano u órganos que constituyen la cúpula política y decisional del mismo y que permite la distinción entre Gobierno y Administración.
Nos estaríamos refiriendo al Jefe del Estado, al Primer Ministro o canciller o Presidente de Gobierno, al Consejo de Ministros y a algunos órganos más que según el tipo de forma de gobierno se determinase en los sistemas específicos.
El Gobierno en el sistema político español.
En la historia política de nuestro país, el antecedente más remoto de la aparición del Gobierno se sitúa en la época de Felipe V en 1714 y poco más tarde Carlos III en 1787 creó la Suprema Junta de Estado. Será durante el reinado de Fernando VII cuando se configura un auténtico Gobierno con el Real Decreto de 19 de noviembre de 1823, pero no será hasta 1834 cuando se produzca su constitucionalización con el Estatuto Real de 1834.
La Constitución de la II República da el paso definitivo separando el Gobierno de la Jefatura del Estado. La CE de 1978 configura un sistema de parlamentarismo racionalizado donde el monarca carece de poderes efectivos de decisión política y se intenta la combinación del principio de estabilidad gubernamental con el control parlamentario del Gobierno.
Al Gobierno se le atribuye la dirección de la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejercer la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y la leyes.
Por tanto, el Gobierno tiene la función ejecutiva, pero debe decirse que, por la conformación actual de los gobiernos y las transformaciones habidas en las estructuras gubernamentales en los últimos 40 años, el Gobierno ha acentuado su importancia en el conjunto de los aparatos estatales, por lo que debe señalarse la experiencia de una falta de adecuación de la expresión “ejecutivo”, con las actuales funciones gubernamentales, mucho más amplias.
El proceso de racionalización del poder se ha manifestado mediante el fortalecimiento de la estabilidad del Gobierno, para ello se dificulta el cese del gobierno como consecuencia de una moción de censura y se limitan en extremos los poderes atribuidos al Jefe del Estado o al monarca para evitar un dualismo en el ejecutivo. Paralelamente se refuerza la aposición del Gobierno frente a otros
órganos políticos-constitucionales como es el caso de las Cortes Generales, en este sentido y en el plano político destacan las prerrogativas otorgadas al Gobierno y en concreto a su Presidente, destacando entre ellas el procedimiento de investidura, los controles recíprocos entre las Cortes y el Gobierno, la importancia y preferencia otorgada a la iniciativa legislativa gubernamental y, en general, a su relevante papel en la producción normativa.
Composición y estructura del Gobierno
De acuerdo con el artículo 98.1 de la CE “El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la Ley.”
El carácter plural de su composición responde a los siguientes principios:
ü Colegialidad en la formación de la voluntad gubernamental.
ü Preeminencia de la figura del Presidente del Gobierno
ü Solidaridad en sus responsabilidades ante el Parlamento.
El Presidente del Gobierno se configura como la representación unipersonal de todo el ejecutivo, representación que queda ampliada por la posición de preeminencia (propone el nombramiento y separación de los miembros del gobierno –art. 98,2 CE-; somete al Congreso la cuestión de confianza tras su deliberación en el Consejo de Ministros –art. 112 CE-; propone, bajo su exclusiva responsabilidad, la disolución de las Cortes –art. 115 CE-; y es él, quien recibe la confianza de la Cámara cuando es nombrado, tras su propuesta por el Rey como candidato a la Presidencia).
Es decir, además de ostentar la cualidad de miembro del Gobierno, constituye por sí mismo un órgano unipersonal con sus propias competencias y responsabilidad.
Pese a todo, la figura de los Ministros no queda absorbida por la primacía del Presidente, dado que su posición queda reforzada al ocupar la cúspide política y administrativa de la jerarquía en el seno de cada uno de los ministerios. El artículo 98.2 CE reconoce a los Ministros unas competencias y una entidad propia atribuyéndoles su responsabilidad por su gestión (si bien no existe un tipo de moción de censura para ellos). Los Ministros desempeñarán su cometido con arreglo a sus propios criterios bajo la dirección y coordinación del Presidente.
La primacía del Presidente tiene su mayor expresión en el campo específicamente político en el que no se encuentra sometido a ninguna disposición especial, siendo su responsabilidad política, y por ende también la de su gobierno. En nuestro sistema es él, el único que dispone de responsabilidad política extrema exigible a través de la moción de censura (no así los ministros si bien existe la posibilidad de poder hablar para ellos de mociones de reprobación, admitida por la Mesa del Congreso a partir de 1981 contra ministros de UCD por el tema del aceite de colza. Sin embargo esa moción no conlleva la consecuencia del cese en el cargo y su trascendencia se limita a la propia proyección política del ministro interpelado y ante la opinión pública).
Pero los ministros si tienen una responsabilidad no política (civil, penal o administrativa) de la que podían responder eventualmente, por su gestión política o por sus actos. Ni los Ministros ni los Presidentes gozan de ninguna de las prerrogativas parlamentarias de inmunidad o inviolabilidad por razón de sus cargos, salvo que la ostenten en función de acumular a su puesto ejecutivo un acta de Diputado o Senador.
Pese a todo, la CE ofrece a los miembros del Gobierno un fuero especial para los casos de un proceso penal, así según el artículo 102.1 CE, la responsabilidad criminal sólo podrá ser exigida ante la Sala Segunda de lo Penal del TS y, como garantía adicional para los casos en que pudieran ser acusados de los delitos de traición o contra la seguridad del Estado, será necesaria la previa inculpación por parte del Congreso cuya iniciativa parlamentaria deberá estar suscrita por la cuarta parte de los miembros de la Cámara y aprobada por la mayoría absoluta del Congreso.
En contrapartida, la CE prohíbe el derecho de gracia para los casos que el TS determinase la culpabilidad de los miembros del gobierno procesados.
þ Los Secretarios de Estado
Aparecen inmediatamente por debajo de los ministros. Fueron creados por el Gobierno de Adolfo Suárez (con anterioridad la CE) mediante Real Decreto 1558/77 de tal forma que tendrían la habilitación necesaria para formar parte del Gobierno.
Pero ni el Decreto Ley 22/1982 ni la Ley 10/1983 de Organización de la Administración Central del Estado (LOACE), incluyeron a los Secretarios de Estado en el Gobierno, si bien no se impide que puedan asistir al Consejo de Ministros o a las Comisiones Delegadas del Gobierno si son requeridos. Por tanto, la mayor parte de autores se inclinan por no incluirlos dentro del Gobierno de la nación.
Desde una perspectiva política los Secretarios de Estado se ubicaría en una zona intermedia entre la esfera política y la administrativa y hasta la fecha se han integrado, por lo que es conocido como clase política con una relevancia y proyección que en ocasiones ha superado a la de los propios Ministros. Pero en general (salvo las dos primeras legislaturas) nunca han acudido al Pleno para contestar las preguntas formuladas al Gobierno.
Con independencia de la ubicación de los Secretarios de Estado fuera de la esfera del Gobierno, lo que esta cuestión plantea es el problema de la delimitación entre Administración y Gobierno.
Fijándonos en la cúspide del Gobierno (el Presidente), parece claro, que este queda fuera de la esfera de la Administración ya que debemos considerarlo como un órgano (el máximo órgano) de Gobierno, ya que el Presidente no es titular de un Ministerio y es el conjunto de éstos el que constituye la Administración. El problema de las fronteras se planteará por tanto, en los niveles más altos de la Administración en relación con los Ministros y con el propio Gobierno. Dos han sido los argumentos esgrimidos para delimitar los límites fronterizos de ambas esferas:
þ El criterio amplio o de la designación.
Constituirían el Gobierno todas aquellas autoridades o cargos políticos que son de libre designación y que, por tanto, están sometidos, en cuanto a su continuidad a la voluntad del Presidente o de un Ministro.
Pero en este caso nos encontraríamos un Gobierno formado por 400 personas
þ El criterio restringido o de la responsabilidad.
Formarían parte del Gobierno aquellos cargos o autoridades a los que el Parlamento puede exigirles responsabilidad política de forma directa.
Pero en este caso, siendo estrictos, solo cabría la figura del Presidente.
Para Bar Cedón, el criterio distintivo y decisivo vendría a quedar constituido por el principio de la decisión, así, el Gobierno quedaría conformado, en términos políticos, por aquel conjunto de órganos donde se adoptan las decisiones fundamentales que conforman la política general del Estado y que dirigen su ejecución.
Desde la perspectiva orgánica del Gobierno y de la Administración, ésta última, que integraría al primero al situarse en su cúspide, podría quedar constituida por tres niveles diferenciados como podemos ver en el gráfico.
El primer nivel lo constituiría la esfera estrictamente política o decisoria y le correspondería la toma de decisiones de trascendencia en la política general del Estado: Presidente, Vicepresidentes y los Ministros, los Secretarios de Estado incluso los Subsecretarios.
El segundo nivel de carácter intermedio, pese a no participar en el proceso de toma de decisiones, tienen una influencia mediatizada e indirecta en las mismas y un gran protagonismo en su proceso de ejecución y de implementación.
El tercer nivel, no dispondría de ningún papel ni en el proceso de toma de decisiones ni en el de la dirección de la ejecución de las mismas, pero le correspondería la función de gestión administrativa de las políticas decididas y diseñadas desde las dos anteriores esferas.
Otra zona gris en cuanto a la delimitación de actuaciones es la diferenciación entre Gobierno y Consejo de Ministros. Políticamente el problema es simple, dado que se puede decir que se tratan de dos cosas diferentes: el Gobierno estaría constituido por los miembros a los que hace referencia el artículo 98.1 CE, y el Consejo de Ministros constituiría la reunión colegial formal del Presidente con los Ministros y Vicepresidentes. Pero buena parte de la doctrina administrativa no establece diferenciación alguna entre ambos conceptos igualándolos a todos los efectos dado que “por definición, el Consejo de Ministros constituye el Gobierno”.
Pero se puede afirmar la posibilidad de separar ambos conceptos. El Consejo de Ministros en sentido estricto es la reunión formal y debidamente convocada de los Ministros, a quienes la Constitución reserva las facultades más trascendentes en orden a las decisiones del Ejecutivo (art. 88, 112 y 115 CE), mientras que el Gobierno puede actuar, sobre todo en política y parlamentariamente, de forma independiente mediante actuaciones individuales de su Presidente o del resto de sus miembros.
De todas formas, si que parece claro que en nuestro sistema no se prevé la posibilidad de un Gobierno al modo británico (un Gabinete de Ministros reducido), si bien en determinadas ocasiones, se ha venido funcionando de facto un Gobierno reducido a las áreas directamente implicadas en un asunto concreto o un Gabinete de Crisis (guerra del Golfo). Los Ministros más cercanos al Presidente o los más vinculados temáticamente han formado ese Gabinete en cualquier caso sin respaldo orgánico-constitucional.
þ Las Comisiones Delegadas del Gobierno
Surgen en nuestro sistema en los años 50 para coordinar la acción de diversos Ministros agrupados en torno a áreas sistemáticas y hoy aparecen en los artículos 6 y 7 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y posteriormente en el Real Decreto 34/81 de 29 de diciembre. Podemos distinguir los siguientes caracteres:
ü Su creación, modificación o supresión, así como las posibles delegaciones que se efectúen del Consejo de Ministros, deberá realizarse mediante Real Decreto aprobado por el Consejo de Ministros.
ü Tienen atribuida potestad normativa.
ü Solo pueden formar parte de ellas los miembros del Gobierno, si bien pueden recurrir a otras personas.
Como Secretario de estas Comisiones puede actuar el Ministro de la Presidencia si bien puede delegar a otra persona.
No obstante, salvo de la Comisión Delegada para Asuntos Económicos, no ha sido una figura muy activa.
La formación y cese del Gobierno
El Presidente del Gobierno es elegido por el Congreso y nombrado por el Rey de acuerdo con alguno de los dos siguientes procedimientos:
þ El ordinario de investidura (artículo 99 CE).
Puede resumirse en seis pasos:
1º. Los grupos políticos con representación parlamentaria designan a uno de sus representantes.
2º. El Rey con estos representantes.
3º. Tras las consultas, el Rey propone al Congreso, a través de su Presidente, el nombre del candidato a la Presidencia del Gobierno.
4º. El candidato propuesto por el Rey, presenta al Congreso su programa político de Gobierno y solicita a la Cámara la confianza parlamentaria para poder llevarlo a cabo.
5º. El Congreso procede a la votación de investidura.
El candidato se considerará investido si logra obtener la mayoría absoluta de los votos (mitad más uno de los miembros de derecho de la Cámara, es decir 176 sobre 350).
Si no obtienen esa mayoría, se repita la votación a las 48 horas siendo necesario para entender otorgada la investidura por la Cámara, solo la mayoría simple (mayor número de votos afirmativos que negativos sin computarse a estos efectos los votos nulos, blancos, abstenciones o ausencias).
6º. Si se alcanza cualquier de esas dos mayorías, el Rey nombrará Presidente del Gobierno al candidato propuesto, publicándose el mismo en el BOE con el refrendo del Presidente del Congreso.
Si por el contrario no se obtuviese ninguna de esas mayorías, se tramitarán sucesivas votaciones, tras posibles consultas y propuestas del Rey, hasta lograr obtener el candidato la mayoría simple.
Pero, si transcurrido el plazo de dos meses desde la primera votación ningún candidato hubiera logrado las mayorías requeridas, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con refrendo del Presidente del Congreso.
Del anterior procedimiento se extraen las siguientes notas:
ü En el nombramiento del Presidente del Gobierno intervienen solo dos órganos del Estado: el Rey y el Congreso.
ü La discrecionalidad del Rey está limitada al estar condicionado por el juego de mayorías que se conforme en el Congreso.
ü El Rey, de acuerdo con los grupos políticos con representación parlamentaria podrá proponer en cualquier caso a una persona que aunque no tenga la condición de diputado pudiera reunir en torno a él la mayoría con posibilidades de superar una votación.
ü El electorado no interviene de manera directa den el nombramiento.
ü La disolución arrastra también al Senado lo que manifiesta la asimetría del bicameralismo que configura nuestro sistema parlamentario.
þ El procedimiento extraordinario de la moción de censura.
El nombramiento del Presidente del Gobierno como consecuencia del triunfo de una moción de censura se puede sintetizar como sigue:
ü La presentación de la moción de censura debe ser avalada por más de la décima parte de los miembros del Congreso (35 diputados) y en ella se debe incluir n candidato alternativo que deberá exponer ante la Cámara el programa político del gobierno que pretende formar.
ü Transcurridos un mínimo de 5 días desde la presentación de la moción de censura, se procederá a la votación en la que se deberá obtener la mayoría absoluta de los votos para considerar aprobada la moción.
ü Al votar la moción de censura se vota también en un mismo acto al candidato que la propia moción propone.
Es decir, se vota la dimisión del Presidente y al mismo tiempo al nuevo Presidente incluido en la moción. (de ahí que la moción de censura se diga que tiene un carácter constructivo).
ü Adoptada la moción de censura, el Rey nombrará como Presidente del Gobierno al candidato alternativo, publicándolo en el BOE con el refrendo del Presidente del Congreso.
Los restantes miembros del Gobierno serán nombrados pro el Rey a propuesta del Presidente del mismo, es decir, se trata de un cometido puramente simbólico.
En cuanto al cese del gobierno, sucede cuando acontece algunos de los siguientes supuestos:
ü Después de la renovación del Congreso (art. 99 CE).
ü Cuando el Gobierno pierda la confianza parlamentaria (art. 112 CE), esto es: cuando pierde una cuestión de confianza (art. 112 CE); cuando se aprueba una moción de censura; cuando el Presidente sea acusado por traición o por cualquier delito contra la Seguridad del Estado.
ü Cuando fuera de los supuestos anteriores, el Presidente dimita, fallezca o quede incapacitado para el ejercicio de sus funciones (art. 101.1 CE).
En esos supuesto, el Gobierno en Pleno debe dimitir. Además, los miembros del Gobierno puede también cesar cuando sean separados del mismo por le Rey a propuesta del Presidente.
En los supuestos anteriores y para evitar un bloqueo en la actividad política y/o administrativa del Estado, la Constitución prevé que el Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo (art. 101.2 CE). En esa situación de interinidad, solo se podrá ocupar de aquellas tareas que sean exclusivamente necesarias en la administración ordinaria o que exijan enfrenarse a problemas cuya urgencia o gravedad sean tan extraordinarias que demanden una respuesta inmediata.
