Política Internacional Europea - El triangulo de la seguridad: La UE, la UEO y la OTAN

Maastricht es el punto de encuentro de dos procesos enfrentados: la construcción europea y las instituciones de seguridad, como ejemplo, la Declaración contenida en el Acta Final de Maastricht de los países de la UEO que dice “la UEO formará parte integrante del proceso de desarrollo de la UE e incrementará su contribución a la solidaridad dentro de la OTAN”.

La negociaciones internas (entre los Doce) y externas (papel decisivo de los EEUU), que llevan hasta la mencionada Declaración, supera algunas barreras psicológicas. La OTAN va a introducir, por primera vez, en el comunicado final del Consejo Atlántico de Copenhague, una referencia a la “Identidad de Seguridad y de Defensa Europea que toma forma en el marco de los Doce y de la UEO”, que ha sido un elemento simbólico que los europeos occidentales (liderados por Francia), había potenciado a través de la CPE. Esta aceptación de la OTAN supuso (no sin reticencias) por parte de los EEUU, el papel independiente de los europeos a través de la UE y la UEO.

Señalar que dicha aceptación se enmarca en un periodo de política errática de los EEUU con el objetivo de mantener el liderazgo político en la seguridad europea.

La consagración de la Identidad Europea de Defensa se llevó a cabo en la Cumbre de la OTAN de Roma en 1991, si bien vinculándola a la CE, la UEO y la OTAN (triángulo de la seguridad) y con la precisión de Bush que “la OTAN, constituye el foro decisivo de consultas entre sus miembros”.

Por su parte, los europeístas, aceptan la centralidad de la OTAN en la seguridad europea, así, si en Roma fue calificada de “foro decisivo”, en la Declaración de Maastricht se recoge que “la UEO actuará de conformidad con las posiciones adoptadas por la OTAN” y que la “OTAN, seguirá siendo el foro principal para consultas entre sus miembros y el lugar donde se decidan las políticas relativas a los compromisos de seguridad y de defensa de los aliados de acuerdo con el Tratado del Atlántico Norte”.

Así pues, Identidad Europea de Seguridad y de Defensa y la OTAN como foro decisivo o principal de consultas, acaban por superar la fractura tradicional entre europeístas y atlantistas, teniendo en cuenta que la UEO es el componente de defensa de la UE lo que resulta inseparable de la evolución de la OTAN (la UEO es definida como pilar europeo de la OTAN).

La redefinición de la UEO: de Maastricht a Petersberg.

Dice la mentada Declaración “la UEO se desarrollará como el componente defensivo de la UE y como medio para fortalecer el pilar europeo de la OTAN. A tal fin la UEO formulará una política de defensa europea común y velará por su aplicación concreta mediante el ulterior desarrollo de su propia función operativa”.

En realidad los Nueve ya habían mostrado su voluntad de hacer de la UEO una organización operativa en dos ocasiones (guerra Irán-Irak y guerra contra Irak 90-91). Durante el Consejo de Ministro de la UEO de junio 1992 en Bonn, surge la Declaración de Petersberg que se ha convertido en un texto de referencia para segur el desarrollo de la UEO y que recoge las ideas esenciales en varios terrenos: funciones, mecanismos, ampliación, relaciones políticas, etc.

De entrada debe decirse que la UEO define sus funciones de manera que van más allá del mecanismo tradicional de una alianza militar (defensa común), al servicio de un mecanismo de seguridad colectiva, así, la UEO está dispuesta a desarrollar sus capacidades operativas para realizar misiones de prevención de conflictos, gestión de crisis y, especialmente, actividades de mantenimiento de la paz de la CSCE o del Consejo de Seguridad de las NNUU.

En cuanto a sus misiones: humanitarias, evacuación de nacionales, misiones de mantenimiento de la paz, misiones de fuerzas de combate para la gestión de crisis comprendidas operaciones de restablecimiento de la paz.

El término “restablecimiento de la paz” fue un punto polémico entre franceses y británicos con el escenario de fondo de la guerra en Bosnia (franceses más partidarios a la intervención), además, algún analista señala que tal y como son definida las misiones, puede entenderse que la UEO puede lanzarse a operaciones no cubiertas por las NNUU y por la CSCE, lo que puede verse como un instrumento de una política intervensionista y ofensiva (vinculado al ámbito geográfico de actuación e la UEO).

La Declaración también avanza en el terreno de definición de estructuras y medios de actuación de la UEO, así, da el primer paso para dotarse de unidades militares procedentes de los estados miembros o de fuerzas multinacionales, existentes o previstas (lo que generará otra fricción entre atlantistas y europeístas como se verá).

También prevé una célula de planificación bajo la autoridad del Consejo, encargada de llevar a cabo funciones militares y reuniones de jefes de Estado Mayor, en definitiva, existe a priori, una voluntad política para hacer operativa, militarmente hablando, la organización.

En cuanto a la ampliación, la Declaración desarrolla la de Maastricht y dice “Se invita a los estados miembros de la UE a que se adhieran a la UEO, en las condiciones que se determinan con arreglo al artículo 11 del Tratado de Bruselas modificado. Simultáneamente se invita a los otros estados miembros europeos de la OTAN a que se adhieran al estatuto de miembros asociados de la UEO de modo que les dé la posibilidad de participar plenamente en sus actividades”, se trata de un paso adelante dado que la UEO era contraria a su ampliación salvo a los estados que fueran miembros simultáneamente de la CE y de la OTAN. Esta invitación que se hizo en Maastricht fue una exigencia de Grecia para no bloquear el Tratado.

El nuevo panorama hará que la UEO se dote (para salvar todas las posibilidades) de tres categorías para establecer relaciones entre la UEO y los otros estados (miembros de la EU o de la OTAN): miembros, observadores y asociados.

Todo ello conlleva varios problemas:

1º.-       Dado que el Tratado de Bruselas modificado, subordina las autoridades militares de la UEO a la OTAN, si un miembros de la UE y no de la OTAN, ingresa en la UEO (por ejemplo Suecia), su política de defensa se verá inmediatamente sometida a la OTAN, lo que puede llevar a esos estados a preferir el status de observador lo que irá en detrimento de la dimensión europea de defensa.

2º.-       La participación en la UEO como miembros asociado de países europeos de la OTAN dificulta la fusión de la UEO en la UE, salvo que Noruega ingrese en la UE, ya que los casos de Islandia y Turquía se podrían resolver mediante acuerdos bilaterales.

El riesgo del ingreso de Grecia en la UEO en el supuesto de una agresión turca (que obligaría según el Tratado de Bruselas a prestarle asistencia creándose la paradoja que la UEO entrase en guerra con un miembros de la OTAN), se ha salvado en la propia Declaración al decir que “Las garantías de seguridad y los compromisos de defensa contenidos en los tratados que vinculan los estados miembros en el seno de la UEO y que vinculan en el seno de la OTAN, se refuerzan mutuamente y no pueden ser invocados por aquellos que suscriban la parte III de la Declaración de Petersberg, en las controversias que se produzcan entre estados miembros de una u otra de las dos organizaciones”, lo que debilita de manera considerable, el compromiso de asistencia.

Merece mención la invitación de la UEO a ocho países de Europa central (señalando la importante contribución de la CCAN) que puede devenir en un problema en las relaciones OTAN/UEO.

¿Transparencia y complementariedad entre la OTAN y la UEO?.

El Tratado de Maastricht y el Comunicado del Consejo Atlántico de Roma, introducen conceptos relativos a la articulación UEO/OTAN que no son idénticos.

Maastricht indica que la política de la UE será “compatible con la política común de seguridad y de defensa” establecida en el marco de la OTAN, por su parte la Declaración de Roma recoge “Aunque la decisión acerca de las disposiciones pertinentes para dar forma a una política exterior europea, de seguridad y de defensa comunes, concierne únicamente a los aliados europeos, hemos acordado que a medida que avancen los dos procesos, desarrollaremos una serie de disposiciones practicas a fin de garantizar la transparencia y complementariedad necesarias entre la identidad europea y de seguridad y defensa, tal u como se desprende de la CE y la UEO y la OTAN”.

La complementariedad se había recogido en la CIG pero no en el Tratado de la UE y sí aparece en la Declaración de Roma y en la de la UEO de Maastricht. Un matiz terminológico compatibilidad versus complementariedad (más transparencia) que oculta problemas de fondo importantes. Así, los Doce se habían abstenido de precisar el contenido de estos dos términos (transparencia y complementariedad), eludiendo así, los problemas sobre los que no existía consenso. La transparencia ¿sería recíproca?, la complementariedad ¿permitiría acciones autónomas de la UEO como brazo armado de los Doce o de sí mismo?, ¿permitiría acciones de la UEO en todos los campos o solo fuera de área, en los casos en los que la OTAN decidiera no intervenir?.

Todo ello debe enmarcarse en un tiempo en el que la OTAN ha sido puesta en duda tras el fin de la guerra fría mientras que la UE/UEO comienza a hacerse con un espacio históricamente monopolizado por la OTAN bajo el liderazgo de los EEUU.

En el caso de la UEO, la Declaración de Petersberg situaba las funciones que se había marcado como objetivos, divididas entre la autodefensa colectiva y la colaboración con mecanismos de seguridad colectiva, llevando a cabo tareas de ayuda humanitaria, mantenimiento de la paz, gestión de crisis, etc.

En el caso de la OTAN, sus nuevas funciones va ligado a la formulación de un nuevo concepto estratégico aprobado por los Jefes de Estado y de Gobierno en la Cumbre de Roma (noviembre 1991) que en definitiva es un resumen de la nueva filosofía del momento: búsqueda de la estabilidad en Europa.

Así como grandes ideas: parte de una nueva concepción de la seguridad  de carácter amplio (desafíos políticos, económicos, medioambientales, etc.), de lo que se deriva la politización de la seguridad frente a la dimensión militar tradicional, de ahí que la OTAN se plantee, junto a la autodefensa colectiva, una función política en el arco de una nueva estructura para la seguridad en Europa, formada por varias instituciones además de la OTAN (CE, EUO y CSCE).

La función se resume en tres grandes objetivos: el diálogo (esencialmente con los países del ex bloque del Este); la cooperación siguiendo las directrices de la Carta de París y la gestión de crisis y prevención de conflictos.

Todo ello se traduce en una nueva estrategia militar y en la revisión de la estructura de fuerzas, de la cual caben destacar dos ideas:

1ª.-       Se apunta la posibilidad de que los aliados sean invitados a contribuir a la estabilidad y a la paz mundiales proporcionando fuerzas para misiones de NNUU.

2ª.-       Se adapta la estructura de fuerzas de menor tamaño, más flexibles y móviles (fuerzas de reacción rápida en vías de formación) y con una nueva distribución geográfica.

La Declaración de Petersberg por una parte y el Nuevo Concepto Estratégico de la OTAN por otra, abren dos procesos paralelos cuya articulación va a ser problemática.

Así, el conflicto que se crea en torno a la existencia en paralelo de dos fuerzas (UEO y OTAN).

El conflicto vinculado a la dotación de la UEO con fuerzas propias se evidenció durante las negociaciones de la CIG en el que surgen dos modelos enfrentados recogidos en las propuestas de la PESC (franceses y británicos) que parte de la decisión del Comité de Planes de Defensa de la OTAN en mayo de 1991 (del que Francia no forma parte) de “crear, en el marco de las fuerzas de reacción rápida, un cuerpo de ejercito destinado a la Comandancia Aliada en Europa, colocado bajo mando británico y dotado de un cuartel general multinacional”.

Francia reaccionó negativamente interpretándolo como reflejo de la voluntad británica de imponer su liderazgo y estilo (indirectamente los EEUU), en la Identidad Europea de Defensa, lo que se tradujo en dos modelos diferentes de fuerzas para la UEO.

El modelo británico de la Declaración italo-británica de 4 octubre 1991, consistente en crear una fuerza europea de reacción rápida que podría ser asignada a la UEO (para actuar fuera del área OTAN) o a la OTAN, lo que se ha denominado “doble gorra”. El modelo británico restaba autonomía a la UEO y circunscribía su operatividad fuera de área.

El modelo francés recogido en la iniciativa franco-alemana de PESC (16 octubre 1991), prevé la creación de un euroejército a partir de la ampliación de la brigada franco-alemana constituida a finales de los 80, además, no limitaba la actuación de la UEO fuera de área y rechazaba el principio de doble gorra.

El proceso del euroejército se pone en marcha con un eurocuerpo franco-alemán (tropas alemanas en Estrasburgo y mantenimiento de tropas francesas en Alemania), si bien los alemanes, a diferencia de los franceses, indican que las tropas asignadas al eurocuerpo no serán desvinculadas de la OTAN (aceptando en cierto punto la teoría de la doble gorra).

La evolución de la cuestión, ha conducido hacia un tipo de fuerzas en el que predomina la visión británica, por-OTAN, lo que podría explicarse por que “cuando aumenta la tensión, disminuye el apoyo a la Comunidad, presumiblemente porque los ciudadanos trasladan su atención de la CE y de sus actividades económicas al marco de la seguridad, donde el papel de la CE queda relegado ante la OTAN”.

Es decir, la conflictividad internacional que ha colocado a los europeos ante la necesidad de participar en acciones militares, habría favorecido a las posiciones mas realistas (operatividad militar de la OTAN frente al proyecto europeo), lo que habría influido a la reinserción de Francia en la OTAN (algunos analistas sitúan que la postura de Alemania fue un tanto quintocolumnista, dado que su intención era la de acercar a Francia a la OTAN).

Por lo tanto, nos encontramos con que el desarrollo del proyecto de euroejército impulsado por franceses, se ha adaptado a la visión británica de la Identidad Europea de Defensa, lo que se consolida en enero 1993 con el acuerdo establecido entre el SACEUR (Comandante Supremo Aliado en Europa) y los Jefes de Estado Mayor de los países participantes en el euroejército que según en el informe presentado en la Asamblea de la UEO “en virtud de este principio de doble gorra, el cuerpo europeo puede utilizarlo ern el marco de las instituciones europeas, a la vez por la OTAN y por la autoridades nacionales”, principio que se ha decantado favorablemente para la OTAN que tiene prioridad al uso de ese euroejército

Por último, un eufemismo: “capacidades separadas pero no separables”, ha acabado de definir el vínculo OTAN/UEO.

La Cumbre atlántica de Bruselas (enero 1994), establece los términos de la relación OTAN/UEO “....estamos dispuestos a poner los medios colectivos de la OTAN a disposición de la UEO para que los aliados europeos puedan llevar a cano operaciones de dicha organización en la búsqueda de una Política Exterior de Seguridad Común. Respaldamos el desarrollo de capacidades separadas pero no separables...”

La UEO en su Declaración de Kirchberg (mayo 1994) y la OTAN en el Consejo de Estambul (junio 1994), se han referido a las Agrupaciones de Fuerzas Conjuntas y Combinadas, reafirmando los términos del comunicado de Bruselas, así el Conejo Atlántico reaccionaba ante las voces que habían solicitado una OTAN a la carta (Francia proponía un uso modular de la OTAN, que en ocasiones podría actuar a requerimiento europeo y bajo autoridades europeas –las reticencias de los EEUU son evidentes-), por los que el Consejo Atlántico, mantiene en sus manos las prerrogativas de uso de la capacidad operativa de la OTAN.

Lo que significa que identidad europea no es equivalente a autonomía europea en términos de defensa por lo que muchos expertos dice que la función de la UEO hoy por hoy es muy limitada, es más “la UEO, simplemente, no existe como organización militar práctica”.