Política Internacional Europea - Teoría y practica de la estructura de seguridad

La división del trabajo entre UEO y OTAN presentada por británicos en base a la distribución geográfica según la cual, la OTAN se encargaba de su área de acción (de acuerdo con el Tratado de Washington) y la UEO a las acciones fuera de área, fueron superadas por los acontecimientos y especialmente por la guerra de Yugoslavia. La adaptación de la OTAN a una nueva Europa, se convierte en una propuesta formal de OTAN en el Consejo de Oslo (junio 1992), para trasladarla a la cumbre de la CSCE de Helsinki (julio 1992) en los siguientes términos “La OTAN tiene capacidad para contribuir a que las acciones de la CSCE sean eficaces conforme a sus nuevas y mayores responsabilidades en materia de gestión de crisis y solución de disputas por medios pacíficos....por lo que estamos dispuestos a apoyar las operaciones de mantenimiento de la paz emprendidas bajo responsabilidad de la CSCE, incluso, poniendo a su disposición los recursos y la experiencia de la OTAN”.

La oferta de la OTAN (convertirse en el brazo armado de la OSCE), es recogida en el documento de Helsinki, si bien se trató de una negociación difícil por la postura de Francia contraria a ello contra la opinión de los EEUU, por lo que el texto definitivo se decantaba en cierta medida a la opinión francesa  al situar que la OTAN puede poner sus recursos a disposición de la CSCE, pero la CSCE solicitará ayuda a la OTAN sólo si la solución de un determinado problema así lo requiere y tras consultar a los distintos miembros de la OTAN más que a la propia organización.

La intervención de la UEO y la OTAN bajo mandato de las NNUU en la guerra de Yugoslavia, ha supuesto una prueba práctica para la teoría de la transparencia y complementariedad entre ambas organizaciones.

Las tareas de ambas organizaciones se han solapado, en concreto: la vigilancia del embargo a Serbia y Montenegro en aguas del Adriático. Ambas se encargaban de la misa misión, decidiendo por separado, aplicar el embargo en el mar Adriático si bien posteriormente acordaron coordinar sus operaciones con éxito entre otras cosas porque tanto el mano de las fuerzas de la UEO como las de la OTAN eran italianos.

Esta situación se prolongó hasta junio de 1993, cuando el control operativo de las fueras conjuntas paso a manos de la OTAN, exigiendo entonces la UEO que se mantuviese su visibilidad política en la misión, quedando patente el papel de supremacía de la OTAN en las supuestas relaciones de complementariedad.

Las autoridades de la OTAN se anegado a aceptar la visibilidad de un comando conjunto OTAN/UEO que el mando militar conjunto italiano hubiera simbolizado, solo han aceptado que la visibilidad política, en el más alto nivel recaiga en la OTAN.

Los acontecimiento de Yugoslavia son anteriores a la teoría de las “capacidades separadas pero no separables”, pero la formulación teórica no parece alejarse en exceso de la experiencia vivida en el Adriático (sumisión de UEO a OTAN).

A las dificultades de articular UEO y OTAN se le suma, las dudas que despiertan dicha articulación dado que el Tratado de la Unión, no obliga al Consejo a someter todas sus decisiones que afecten a la defensa a la UEO. Un ejemplo: la decisión del Consejo de la UE de requerir a la OTAN para que, conjuntamente con las NNUU tome una decisión que posibilite el levantamiento del cerco sobre Sarajevo por cualquier medio posible incluido el uso de la fuerza (no se dijo nada a la UEO).

Lo que conduce a pensar que el desarrollo de las relaciones UEO/OTAN han ido más rápidas que las de UE/UEO, de ahí que un informe de la Asamblea de la UEO de noviembre de 1993 recomendase al Consejo avanzar en la puesta en marcha lo antes posible el tema.

Por tanto, Yugoslavia ha sido la prueba de fuego para las organizaciones de seguridad en Europa y ha servido de motor para formular doctrinas como la de articulación de la OTAN/UEO (“capacidades separadas pero no separables”) y para reorientar en un sentido realista y continuista, los ambiciosos proyectos de cambio de la Carta de París (1990) y Tratado de Maastricht (1991).

En Yugoslavia, la UEO ha demostrado que no podía ir más allá, por que no se lo permitían sus recursos y por falta de voluntad política, ambos, elementos básicos que caracterizan el ejercicio del poder y del liderazgo en el sistema internacional.

Una de las claves explicativas para entender las dificultades a la hora de aplicar la lógica de las organizaciones interdependientes es precisamente el ejercicio del liderazgo, así para algunos, las “teorías de la cooperación” tienen su lado negativo, la falta de liderazgo, de ahí que determinados sectores incidan en la continuidad de la OTAN como centro neurálgico de la seguridad en Europa por la estabilidad que comporta el liderazgo de los EEUU (si bien más vulnerable que durante la guerra fría).

Burgelin resume las cuatro cuestiones fundamentales a la hora de aplicar la complementariedad institucional:

1ª.-       En el terreno político, la proyección en paralelo hacia el centro y este de Europa tanto de la OTAN (CCAN), como de la UEO.

2ª.-       En el terreno militar, la reducción de presupuestos militares no deja lugar a dudas: las mismas fuerzas serán asignadas a la UEO y a la OTAN.

3ª.-       Es imposible distinguir las regiones en las que la UEO o la OTAN deberían intervenir, ya que tanto en el Golfo como en Yugoslavia, han actuado en paralelo.

4ª.-       La UEO sólo puede pensar en misiones autónomas de cierto nivel contando con los medios y con la aprobación de la OTAN, sobre todo, proyectándose hacia el Este en paralelo con la OTAN.

Paneuropeísmo y geometrías variables: la proyección de la UEO y de la OTAN hacia el Este.

En enero de 1994, el Consejo Atlántico dio un paso adelante en la transformación de la OTAN (la creación de la Asociación para la Paz –APP-), añadiendo un nuevo foro a la compleja estructura de la seguridad en Europa.

Veamos lo que se ha venido a denominar como área gris en expansión, es decir, el entramado de foros que respondiendo a una u otra concepción geográfica de Europa, se presentan en 1994 como espacios solapados, vinculados, paralelos o conexos tanto en cuanto a sus miembros como a sus funciones:

ü     Organizaciones de defensa colectiva (OTAN y UEO)

ü     La seguridad colectiva (OTAN; OTAN mas asociados en la APP; UEO bajo mandato de la ONU o de la CSCE; la ONU y la CEI).

ü     Los foros de seguridad cooperativa y de consulta (CSCE)

ü     Los foros de consulta (CCAN)

Al centrarnos en la expansión hacia el Este de la OTAN y la UEO, nos obliga a hablar del foro paneuropeo por excelencia, la CSCE en tanto que espacio geográfico en el que van a proyectarse, desde el Oeste dichas organizaciones.

Lo primero que tenemos que averiguar es que funciones cumple cada una de las organizaciones, así, a grosso modo, podemos distinguir cuatro grandes funciones: la defensa colectiva; la seguridad colectiva; la consulta política y la cooperación militar.

Además, tenemos unas que abarcan un marco global (CSCE) y otras con marco mas reducidos (foro político de la UEO, Pacto para la Estabilidad de la UE, CCAN y APP), que vinculan las tres organizaciones mencionadas con los países ex Este.

Dos grandes dilemas: la contradicción interna que viven la UEO y la OTAN cuando intentan desempeñar a la vez todas las funciones previstas, así por ejemplo, la función de seguridad colectiva lleva de manera natural hacia la integración en el mecanismo de todos los países participantes (en el bloqueo del Danubio, la UEO contó con el apoyo de Bulgaria, Hungría y Rumania, dado que mantener al margen dichos países, deslegitimaría la acción), pero los analistas consideran que, la adhesión de los países ex Este a la UEO (por ejemplo), pondría en peligro su función de consulta política y, especialmente, de defensa colectiva; la existencia entre los países ex Este de cómo mínimo dos bloques diferenciados (Europa central y el resto), hace que esos países, vean su adhesión a la OTAN como una garantía contra Rusia quien a su vez, ve esa adhesión, como una repetición de situaciones históricas.

Son dilemas que subyacen en la política seguida desde 1991 por la UE, OTAN y UEO en materia de seguridad que podemos resumir en tres ideas:

þ    Apertura sin adhesión, permitiendo ampliar la consulta política y la cooperación militar-operativa.

ü     Aperturas diferentes de la UEO y de la OTAN, facilitando la diferencia entre la Europa central, de una parte y de la CEI de otra, pero sin dar señales negativas a Rusia.

ü     Un reparto progresivo de las misiones operativas entre UEO y OTAN, pero sin compromisos determinantes de cara al futuro.

En cuanto a la apertura sin adhesión, es un objetivo cubierto por la Cumbre de Roma (1991) del Consejo Atlántico, creando el Consejo de Cooperación del Atlántico Norte (CCAN), descrito como un órgano de consulta, invitando a participar a los miembros de desaparecido Pacto de Varsovia, mas Albania.

Sus trabajos se han centrado en varios temas entre los que destacan: planificación militar, armas nucleares en Rusia y Ucrania; desarme convencional; reconversión de la industria de armamentos y democratización de las fuerzas armadas.

La aparición de la CCAN despertó susceptibilidades en la CSCE por su composición (prácticamente idéntica a la CSCE) y su agenda de trabajo (solapamiento).

También en Francia, que lo veía como un instrumento paneuropeo bajo el control de los EEUU, así, no asistió a las primeras reuniones y después vetó los intentos de este organismo para llevar adelante funciones operativas (mas allá de la función de foro de consulta), si bien en diciembre de 1993, cambió de actitud permitiendo la adopción de un acuerdo de ejercicios conjuntos de mantenimiento de la paz entre la OTAN y los países ex Este.

Debe tenerse en cuenta que, en esos momentos existía una tensión entre Rusia y la OTAN, debido al deseo de la OTAN de ampliarse hacia el Este, mejor dicho, las presiones alemanas en este sentido fueron cada vez más evidentes por lo menos al grupo de los cuatro de Visegrado (Hungría, Polonia, Eslovaquia y República Checa). Es decir, las presiones alemanas a favor de la adhesión de la Europa central y la política rusa (veto de la ampliación de la OTAN y solicitud de un status especial “16 mas 1” que daría a Rusia, un papel de control de la política de la OTAN hacia el Este), explica que Francia facilitase el desarrollo de la política atlántica en momento de tensión. De ahí que Francia no se mostrase contraria al proyecto de los EEUU de Asociación para la Paz (APP).

La APP propuesta por el Consejo Atlántico de Bruselas (enero 1994) a todos los miembros de la CCAN, pospuso la cuestión de la ampliación de la OTAN, rebajando así la tensión del momento.

Meses después, el Consejo Atlántico de Estambul (junio 1994), expresó su voluntad de establecer relaciones estrechas con Rusia, para facilitar el proceso de ampliación de la OTAN.

Por tanto, la OTAN se mostraba dispuesta a consultar con Rusia, pero bajo dos condiciones: ni veto (referencia a la actitud rusa en relación con Europa central) ni sorpresas (referencia a la decisión atlántica de utilizar la fuerza en Bosnia contra aviones serbios sin consultar con Rusia).

La conjunción de dos factores políticos (presión alemana para garantizar más la seguridad de Europa central y presión rusa para no quedar aislada), tuvo como resultado la aparición de un nuevo órgano la Asociación para la Paz (APP).

La APP colaboró en la formación de una estructura que se ajustaba cada vez más al modelo de geometría variable, es decir, la APP permitía la participación a la carta de los miembros de la CCAN en operaciones y maniobras junto con la OTAN, especialmente en misiones de mantenimiento de la paz.

La asociación individualizada (cada uno de los miembros de la CCAN) con la OTAN, introdujo la concepción flexible de una geometría variable, así, algunos estados, sin ser miembros de la OTAN, estarán en términos operativos e informativos, mas cerca de Bruselas que otros, pero sin gozar de la garantía de defensa colectiva que supone la pertenencia a la OTAN o la UEO.

Esto se ve como problema dado que esos países, pueden buscar en Rusia esa seguridad que les niega la OTAN.

Así, el desarrollo operativo de la CCAN, junto con la creación de la APP, despertó preguntas en torno a la articulación de los mismos con la CSCE.

En realidad, tanto la CCAN como la APP son instrumentos para mantener el liderazgo de los EEUU frente al auge de la UE, reagrupando 38 de los 53 estados participantes en la CSCE, el CCAN podría incluso aparecer como una alternativa frente a la CSCE mucho más controlado por los EEUU. De ahí que Rusia se muestre reticente a la APP y tardase en firmar su adhesión (marzo 1994) y pese a todo sigue defendiendo el interés de la CSCE por encima de los foros derivados de la OTAN recogida en la solución Primakov según la cual, la OTAN debería convertirse en un mecanismo de seguridad colectiva, abandonando su carácter central de alianza militar “algo híbrido entre la OTAN, por un lado, y la CSCE y la ONU por el otro”.

El problema de la articulación CSCE/CCAN ha sido abordado por analistas y algunos llegan a l conclusión de que la CSCE debería seguir centrada en la prevención de conflictos mientras que la CCAN en el desarrollo de una cultura estratégica común, lo que redunda en el papel central de la OTAN dentro de la estructura de seguridad en Europa por su exclusiva capacidad operativa para hacer viable todo objetivo de seguridad colectiva como el pretendido por la CSCE.

Al igual que la OTAN la UEO, ha llevado a cabo un proceso de apertura sin adhesión hacia la Europa del Este.

La Declaración de Petersberg, ofrecía un marco de consulta a nueve países de Europa central y oriental (República Checa, Eslovaquia, Hungría, Polonia, Rusia, Bulgaria, Eslovenia y los países bálticos -Lituania. Estonia, Letonia-). Ese marco se ha transformado otorgándole a los nueve países, el estatuto de asociación lo que lo convierte en una sala de espera para la integración a la UE.

Además, debe tenerse en cuenta que la UEO que cuenta entre todos sus miembros con 24 países (miembros y asociados), es el modelo más próximo a la Europa de Polonia a Portugal o de Brest a Brest-Litovsk, por lo que sería el modelo genuinamente europeo (sin euroatlantismo ni euroasitismo) de la seguridad, al hacer que los países de la Europa central participen, vía geometría variable y de manera indirecta, en la comunidad de seguridad creada en la Europa occidental desde el final de la 2ª GM.

La relación de los países de Europa central con la UEO como antecámara de la UE, es idéntico a lo transmitido por la UE mediante el Pacto de Estabilidad en Europa (iniciativa PESC).

En suma, la proyección hacia el Este de la UEO y la OTAN ha demostrado que la lógica institucional responde a las necesidades políticas inmediatas. El caso de la APP, reacción frente a las presiones rusas contra el ingreso de los países de Europa central en la OTAN es un ejemplo.

De todas maneras, la progresión de la UEO/UE y de la OTAN hacia el Este, parece responder a una división implícita de zonas de influencias.

La UEO/UE ha concentrado sus esfuerzos en materia de seguridad a través de la PESC y del Foro Político en los países de Europa central, situando a Alemania (capacitada legalmente para actuar militarmente fuera del área OTAN), en una situación privilegiada dentro de la Europa de Brest a Brest-Litovsk.

La OTAN por su parte abarca un radio mas amplio que la lleva hasta las zonas de fractura estratégica en términos de sistema internacional global, es decir, los EEUU se ha especializado en las zonas consideradas mundialmente vitales: Rusia y Ucrania (potencial nuclear) y zona del Cáucaso y de Asia Menor en la CEI, donde la rivalidad turco-iraní incide en el escenario del mundo musulmán..

La supuesta división de esferas de influencia. se solapa con la complementariedad competitiva entre las organizaciones de seguridad tal y como hemos visto.

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[[http://www.wikilearning.com/editor/editor/fckeditor.html?InstanceName=TA&Toolbar=Default#_ftnref1∞ [1]]] La seguridad en la nueva Europa. Esther Brabe. PP. 157-197 (resumen)