Políticas de comunicación - I. Las políticas de comunicación: desde 1980 hasta hoy

Cuilenburg y McQuail son dos de los autores que más han trabajado en el concepto de políticas de comunicación. Cuilenburg y McQuail entienden las políticas de comunicación como un concepto amplio que abarca las políticas públicas de los medios y de las telecomunicaciones y sus acciones. Telecomunicaciones: transmisión de imágenes, sonido y datos a distancia.

En el actual contexto de desarrollo tecnológico, estas políticas convergen. Por ejemplo, Imagenio de Telefónica. La telefonía móvil también ha desarrollado un estándar en el que convergen políticas de medios y de telecomunicaciones.

Los actores que ponen en marcha las acciones de políticas públicas de medios y de telecomunicaciones son el gobierno y, en segunda instancia, el Parlamento. El gobierno puede adoptar medidas legislativas y de promoción, actuar como agente dinamizador, etc. Mientras tanto, el Parlamento también puede aprobar, vetar, modificar,… proyectos para acciones de políticas públicas de comunicación. También son actores las asambleas parlamentarias, tanto a nivel estatal, autonómico como europeo.

En este sentido, las autoridades independientes del audiovisual son organismos que quitan parte del poder a los gobiernos en el ámbito de la comunicación. Realizan diferentes tipos de funciones:

1. Asesorar al gobierno en la toma de decisiones sobre materia audiovisual.

2. Controlar que los contenidos se adapten a la normativa vigente (recoge quejas de los ciudadanos).

3. Capacidad de sanción.

4. Capacidad para adjudicar licencias de radio y televisión. El CAC emite informes vinculantes para que la Generalitat otorgue licencias de radio y televisión.

Todas estas acciones se llevan a cabo para garantizar el interés público. El objetivo que guía las políticas públicas de comunicación es el bienestar político, social y económico. Se deberían proponer medidas y criterios para conseguir estos objetivos. Entre estas medidas y criterios figuran la democracia, la libertad de comunicación, la innovación de empleo y beneficios sociales y culturales.

Este planteamiento teórico, aplicado a la realidad, no es exactamente así. Los actores pueden variar y se puede dar el caso de que los servicios de distribución (publicidad, cable...) presionen al gobierno y otros actores para que se les otorguen más licencias. En este caso los actores públicos no actúan libremente. Los actores privados del audiovisual y las telecomunicaciones presionan a los actores públicos, llegando incluso a enfrentarse.

Nos centraremos en la etapa más reciente. Trataremos las políticas de comunicación desde 1980 hasta hoy. Es así por dos razones:

1) En 1980 se aprueba el Informe McBride en el marco de la UNESCO. Supone el primer gran cuestionamiento de los desequilibrios que existen en los flujos de comunicación internacionales y en los que se favorece a los países desarrollados. Se habla del papel de las políticas de comunicación en los desequilibrios internacionales. Es un documento clave de gran repercusión.

2) A partir de los 80 se desarrollan, tanto en Europa como en los EEUU, las políticas desreguladoras. Van a suponer una profundización en el modelo comercial de los medios. En Europa, y concretamente en Gran Bretaña, se manifiesta con una ruptura de los monopolios públicos de radio y televisión. En los EEUU, se desarrolla el modelo comercial de no concentración. Las consecuencias serán el aumento de la concentración y más peligro, por tanto, para el pluralismo.

Informe McBride: “Un sólo mundo, voces múltiples”

En Informe McBride fue aprobado por la Conferencia General de Belgrado en 1980. El posicionamiento crítico adoptado por la UNESCO supuso el abandono de los EEUU de dicha organización en 1984 y una pérdida de recursos económicos para la misma.

El informe aboga por un desarrollo de las políticas nacionales de comunicación en los países en vías de desarrollo, lo cual contribuiría al freno del flujo desequilibrado Norte-Sur.

En este debate había dos posturas:

1) Los países occidentales apostaban por doctrina del free flow (no hay límites a la libre circulación internacional de información).

2) Los países no alineados, que habían sufrido colonizaciones y querían romper lazos con los países occidentales, reclaman el NOMIC (Nuevo Orden Mundial de la Información y la Comunicación). Para conseguirlo, reivindicaban el derecho a desarrollar unas políticas de comunicación propias e intervenir para que contribuyesen al desarrollo de estos países. A su vez, pretendían que las políticas de comunicación ayudaran a definir su identidad cultural y nacional como nuevos actores mundiales.



Asociaciones empresariales: UTECA, AERC, APPEC, FORTA

Asociaciones profesionales: Col·legi de periodistas, AEDE

Organismos de medición de audiencias: OJD, EGM, SOFRES

|| Organismos con competencias en políticas de comunicación 1. ESPAÑA a. Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información (Ministerio de Industria, Turismo y Comercio) Dependen de ella: - Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT) - Entidad Pública Empresarial RED.ES - Agencia Estatal de Radiocomunicaciones (AER) b. Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales (Ministerio de Cultura) 2. CATALUNYA a. Direcció General de Mitjans i Serveis Audiovisuals (Secretaria de Comunicació del Departament de Presidència). b. Secretaria de Telecomunicacions i Societat de la Informació (Departament d’Universitats, Recerca i Societat de la Informació: DURSI) c. Institut Català de les Indústries Culturals (Departament de Cultura) d. Consell de l’Audiovisual de Catalunya ||



1. ESPAÑA

A nivel estatal, hay básicamente dos organismos:

a) Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, dependiente del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo.

La Secretaría de Estado:

- Toma cualquier iniciativa en política de medios que provenga del gobierno (borradores, iniciativas…): realiza el proceso previo de análisis y estudio antes de publicar una ley, analiza el borrador, define las políticas de comunicación, etc. Son siempre textos legislativos.

- Promueve encuentros entre distintos agentes de un determinado sector (fabricantes, anuncios…) para llegar a acuerdos sobre las iniciativas a desarrollar. Son iniciativas políticas, pero no legislativas.

- Se encarga de la planificación del espectro radioeléctrico y de otorgar licencias de radio y televisión. La planificación técnica es muy importante y explica los problemas que hay hoy con las televisiones locales de Catalunya. La planificación del espacio radioeléctrico es competencia exclusiva del estado.

La UIT (Unión Internacional de Telecomunicaciones) convoca conferencias internacionales para poner de acuerdo a los estados a la hora de planificar el espacio de frecuencias de radio y televisión. En estas conferencias se adoptan un marco y unas directrices generales que los estados tendrán que respetar al aprobar sus respectivos planes técnicos. La planificación técnica del espacio radioeléctrico es competencia exclusiva del estado.

- Tiene competencia para adjudicar las licencias de radio y televisión que tengan cobertura estatal. Pero la adjudicación de licencias para operadores de ámbito autonómico y local es competencia de las comunidades autónomas.

- Controla el cumplimiento de la legislación vigente, especialmente en materia de contenidos, como la Ley de protección del menor.

De la Secretaría del Estado dependen otros organismos:

- Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT): vigila que se cumpla la normativa referente al sector de telecomunicaciones. Vela por la libre competencia.

- Entidad Pública Empresarial RED.ES: gestiona los dominios .es en Internet.

- Agencia Estatal de Radiocomunicaciones (AER): entidad de nueva creación que gestionará el espectro radioeléctrico.

b) Instituto de la cinematografía y artes audiovisuales, incluido dentro del Ministerio de Cultura.

Se encarga de gestionar ayudas y fomentar el cine a nivel estatal.

2. CATALUNYA

a) Direcció General de Mitjans i Serveis Audiovisuals (Secretaria de Comunicació del Departament de Presidencia).

En España la política informativa del gobierno se hace a través de Presidencia. En Catalunya, las relaciones con los medios de comunicación dependen del Departament de la Presidencia, en concreto, de su Secretaria de Comunicació a través de la Direcció General de Mitjans i Serveis Audiovisuals, que también se encarga de promover el desarrollo de la TDT. En cuanto a la adjudicación de licencias, el gobierno catalán se encuentra con conflictos de competencia que debe tratar con el gobierno central. La competencia en la concesión de licencias de radio y televisión del gobierno catalán es solamente sobre aquellos medios con cobertura en la comunidad autónoma.

La diferencia más significativa con el gobierno español es la existencia de una autoridad audiovisual independiente: el Consell de l’Audiovisual de Catalunya (CAC), que limita algunas de las competencias de la Dirección General de Medios Audiovisuales. Es una autoridad independiente que a la hora de otorgar licencias emite informes de carácter vinculante. La Direcció General de Mitjans i Serveis Audiovisuals no puede desoír las indicaciones del CAC. El CAC también tiene competencias en cuanto al control de contenidos.

Proceso de adjudicación de una licencia: Tanto la Secretaría de Estado (España) como la Direcció General de Mitjans (Catalunya) estudian la propuesta. Cuando hay espacio radioeléctrico disponible, se abre un concurso, explicando las bases, y se presentan las solicitudes. Los interesados tendrán que tener en cuenta las bases del concurso y presentar sus propuestas con toda la documentación a los dos organismos, que valorarán el ajuste de la solicitud a las bases del concurso.

Estos organismos establecen “mesas de contratación”, formadas por cargos políticos del organismo correspondiente, que valoran cada una de las propuestas (los cargos políticos que forman la mesa de contratación no son heterogéneos y no hay pluralidad política). De la mesa de contratación, la propuesta elegida se eleva al Consejo de Ministros o al Govern de Catalunya según corresponda, donde se da el visto bueno al proyecto aprobado previamente por la mesa de contratación.

La adjudicación se da en un ámbito poco plural, puesto que los cargos que toman la decisión de elevar la propuesta de las mesas de contratación, son personas de confianza del propio gobierno. Por esta razón, se ha llegado a decir que algunas concesiones están preadjudicadas con anterioridad. No hay ningún tipo de control desde el exterior, a excepción del CAC, que emite informes vinculantes.

b) Secretaria de Telecomunicacions i Societat de la Informació (Departament d’Universitats, Recerca i Societat de la Informació (DURSI).

Junto a la Direcció General de Mitjans i Serveis Audiovisuals, tiene las mismas competencias que la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones a nivel estatal. Es decir, se encarga de programas de fomento y participación de la ciudadanía.

c) Institut Català de les Indústries Culturals (Departament de Cultura)

En parte, es el equivalente catalán al Instituto de la Cinematografía y de las Artes Visuales, pero con la particularidad de que se dedica a gestionar no sólo los programas de fomento al cine catalán sino también programas de ayudas a la prensa (fundamentalmente por razones lingüísticas).

d) Consell de l’Audiovisual de Catalunya (CAC)

Es una autoridad independiente del audiovisual. España es el único estado de Europa occidental sin autoridad audiovisual. Actualmente, existe en dos comunidades: Catalunya y Navarra, aunque se prevé la creación de uno a nivel español.

El CAC fue creado en 1996 por la Ley 8/1996, que se centraba en la programación por cable. En principio, no era una ley específica para la creación de un organismo de estas características. Inicialmente, el CAC tenía funciones únicamente consultivas, pero esto se reguló en 2000 (Ley 2/2000), puesto que la de 1996 fue sólo un precedente que consideraba al CAC sólo como un órgano asesor. Actualmente, tomando como referencia algunos países europeos, se pretende darle más competencias.

Madrid, Andalucía y Galicia tienen consejos audiovisuales parecidos a lo que era el CAC en sus inicios., es decir, solamente funcionan como órganos consultivos.

Miembros.

El CAC está integrado por 10 miembros: 9 vocales, elegidos en el Parlament por acuerdo de (como mínimo) tres grupos parlamentarios y una mayoría de 2/3 de la cámara, y un presidente, propuesto y elegido por el Govern catalán.

Los miembros se eligen por un periodo de 6 años no renovables. Esto no coincide con las legislaturas. Cada 2 años se renuevan 3 de los miembros, garantizando así que quien domine el Parlamento no domine también el CAC. Son mecanismos copiados del CAC francés.

Régimen de incompatibilidades.

Los miembros no pueden:

- Formar parte del gobierno

- Formar parte del parlamento

- Desarrollar tareas de dirección en partidos políticos, organizaciones empresariales ni profesionales

- Ser miembros de la administración

- Tener intereses directa o indirectamente relacionados con las empresas afectadas por el CAC.

Lo único que se permite es la docencia en universidades, siempre que no sea dedicación exclusiva. Los miembros no podrán ser cesados por el gobierno.

Pese a todo, por más que se establezcan estos mecanismos, siempre se podrá identificar la tendencia de cada miembro.

Funciones.

- Asesoramiento del gobierno. Elabora informes y dictámenes a petición del gobierno/parlamento o por decisión propia. Es necesario que los elabore cuando surge alguna ley relacionada con la materia AV. Aunque los informes no son vinculantes, tienen una gran importancia moral.

- Velar porque los contenidos audiovisuales -incluida la publicidad- de los operadores sobre los que tienen competencia se ajusten a la ley/normativa vigente. Se da especial importancia a la protección de la infancia, sobretodo en determinadas franjas horarias. Puede hacerlo de dos formas:

a) De mutu propio, mediante mecanismos de visionado propios del CAC.

b) A instancia de parte: la audiencia presenta una queja, el CAC estudia la denuncia y determina si existe algún indicio de incumplimiento de la ley. Si es así, abre un expediente, avisa al responsable y se pide que se retire el anuncio. Si no lo hacen, tiene capacidad para sancionar. Si la irregularidad es un delito, el CAC no tiene capacidad y lleva el caso al Ministerio Fiscal o bien a la autoridad competente.

Si se detecta una irregularidad en Tele5, como el CAC no tiene competencias, se avisa a la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones para la Sociedad de la Información.

- El CAC tiene también cierta capacidad legislativa: potestad para elaborar instrucciones (que vienen a ser decretos de la Generalitat), que son concreciones más amplias que se crean como marco de regulación de los medios de comunicación. Por ejemplo, la Directiva de la Televisión Sin Fronteras (DTSF) – Ley 22/1999: creada en el marco de la UE: el CAC ha desarrollado una instrucción que concreta los contenidos que se consideran irregulares en el ámbito catalán.

- En 2004, a través de la última reforma (Ley 3/2004) se introdujo una nueva competencia por la que el CAC tiene la capacidad de elaborar informes con carácter vinculante sobre diversas cuestiones:

a) Bases de los concursos para la adjudicación de licencias de radio y televisión que convoque la Generalitat.

b) Evaluación de las solicitudes para adquirir licencias: el CAC evalúa las puntuaciones de las solicitudes antes de su adjudicación.

c) Los expedientes de modificación del capital social de los titulares de las concesiones (a qué empresa se otorga y qué intereses tienen).

d) Expedientes de transmisión y revocación de concesiones.

Otras competencias.

- Promover medidas para la autorregulación en el sector audiovisual.

- Realizar estudios sobre distintos temas, como monográficos sobre el tratamiento informativo de determinadas cuestiones. La publicación de estos estudios se hace a través de su revista Quaderns del CAC.

¿Por qué no existe un CAC a nivel estatal?

La iniciativa sobre su creación fue en 1995, cuando una comisión presidida por Victoria Camps presentó un informe en el Senado donde se pedía un consejo del audiovisual. Después hubo varias propuestas, que fueron rechazadas con el argumento de la creación de una ley general del audiovisual que ya contemplaba un consejo audiovisual.

El gobierno preparó un borrador en la que se contemplaba la creación de una comisión del mercado audiovisual y de las telecomunicaciones, más que un consejo. En esta propuesta del PP se pretendía crear un organismo con competencias en lo audiovisual pero con muy pocas competencias sancionadoras y de forma muy politizada (los miembros serían directamente designados por el gobierno, por lo que no sería independiente). Este proyecto ni tan solo llegó al Consejo de Ministros por desacuerdo sobre temas de financiación entre los ministerios de Economía y Hacienda y el de Ciencia y Tecnología.

Los municipios han jugado un papel importante a la hora de poner en marcha los medios locales públicos. El papel de las Diputaciones también es importante. Han desarrollado muchas iniciativas:

|| Organismos locales a. Consorci de la Comunicació Local (CCL), creado en 1994 por iniciativa de la Diputació de Barcelona y EMUC (Emisoras Municipales de Catalunya) para lanzar COMRàdio. Jordi Llonch, presidente del CCL y director general de COMRàdio, ha sido nombrado directamente por la Diputación. En 1999, CCL + TLC = Zarza de TVL (central de compras y distribución de programas, así como de comercialización de espacios publicitarios para las televisiones locales). b. Consorci Local i Comarcal de Comunicació (CLCC), impulsado en 1998 por las diputaciones de Tarragona, Lleida i Girona, junto con varios consejos comarcales y ayuntamientos, controlados en su mayoría por CIU. Su objetivo es la promoción de la prensa y de las actividades de las radios y televisiones locales y comarcales. El CLCC ha promovido la creación de la Agència Catalana de Notícies, cuyo socio mayoritario desde 2002 es la CCRTV. ||