El proceso de desarrollo, el Estado y las transformaciones de las políticas sociales ante la globalización - Antecedentes de las políticas sociales en México

Las concepciones del Estado sobre las políticas sociales antes y después del proceso "revolucionario"

Durante el periodo de dominación por parte de la Corona española, resultaba importante la asistencia y la labor de beneficencia brindadas por la iglesia católica, situación que es desvirtuada con la paulatina secularización de las instituciones estatales ya a mediados del siglo XIX con la implantación de la ideología y práctica liberal que ahuyentaba las tan anheladas pretensiones conservadoras. Es con la restauración de la república en 1867 en que se gestan las condiciones para un establecimiento definitivo de un Estado-nación moderno al estilo europeo con un sistema político que se constituía como máquina creadora de ciudadanos mediante el encausamiento de políticas hacia la educación y la ideología nacionalista que esta entrañaba.

Si bien, en los años posteriores a la restauración de la república, la ideología liberal como bandera política no fue tomada de manera homogénea, en sus primeros momentos tuvo un carácter más militante y dogmático, mientras que en el gobierno presidido por Porfirio Díaz adquirió un carácter más pragmático (1). Cada vez más, la asistencia social pasaba a manos de instancias estatales pese a las carencias presupuestales, a los constantes conflictos enfrentados y a la acentuada concepción abstencionista de los encargados de las instituciones estatales con la que se predicaba que estas no serían participes en la resolución de las condiciones precarias de la población, pues "su actuación debía limitarse a crear condiciones adecuadas para el desarrollo de las acciones privadas, las cuales debían aportar soluciones a los problemas sociales (Cosío Villegas, 1973: XXV) (2). Como decíamos, pese a ello se avanzó en rubros como la educación y la salud tanto en cobertura, cantidad de habitantes atendidos y presupuesto destinado a ello.

Estos avances se vieron desvanecidos con la caída de la dictadura porfiriana, pues las luchas armadas y la imposibilidad de constituir un gobierno ante la pugna entre caciques locales y regionales, condujo a la imposibilidad de instrumentar una política social. Es hasta la promulgación de la Constitución Política de 1917 donde se da un giro a la concepción de las políticas sociales al pasar a una especie de "liberalismo social", con lo cual las instituciones del Estado fueron más activas respecto a prácticas enfocadas al bienestar de la población. Los cambios son drásticos: mientras en los años de la década de 1860 el 88% de la población en edad escolar no tenía acceso a la educación, para 1940 la población alfabetizada alcanzaba un 45,7% (3), en el rubro de salud, para 1910 se destinaba el 0,04% del presupuesto y en 1940 la cifra ascendía a un 1.99%, así, "las explicaciones acerca de la disminución de la mortalidad se explican por la extensión de la medicina preventiva y los antibióticos, pero también debido a mejoras importantes en el campo de la salubridad, el saneamiento y la asistencia social, tales como la vacunación extensiva contra diversos padecimientos" (4); en el rubro de la vivienda, para 1921 se invirtieron 10 millones de pesos para construir casas que serían habitadas por obreros e integrantes de la clase media, más adelante se exentó del pago de contribuciones e impuestos a construcciones habitacionales de la clase media y baja, así como a construcciones destinadas al alquiler; en total de 1920 a 1940 se construyeron 9.600 viviendas de interés social (5).

De 1940 a principios de la década de los 80, es desplegado un modelo de Estado interventor corporativo que presumiblemente vendría a constituirse como la versión criolla del Estado de Bienestar europeo; y aunque en los hechos mucho distaba de serlo, el Estado tuvo una fuerte presencia en la provisión de bienes y servicios tales como la educación, la salud, la seguridad social, el fomento en la construcción de vivienda de interés social. Era una visión que pretendía, al menos en el papel, instituciones estatales promotoras de la redistribución indirecta del ingreso con pretensiones para lograr un acceso universal de la población que condujera al fomento de una relativa igualdad de oportunidades. "Así, se formulan programas de bienestar, se crean complejas estructuras institucionales, se da un marcado incremento de la burocracia central con sus normas y procedimientos y se crean mecanismos de representación corporativa y clientelísticos (Pico, 1987)" (6). A costa de ello, existían quienes siempre anhelaban ubicarse en el vértice de la pirámide del sistema político mexicano al lado o bajo el mando del "gran Tlatoani", y como señala Sergio Zermeño, "en un país con un fuerte Estado ancestral, la acción política de las elites -ya sea en el gobierno o en la oposición- tiende a organizarse en torno al lugar desde donde todo parece posible (el vértice) y ese afán compartido, esa propensión buropolítica, reproduce y alimenta la matriz sociocultural históricamente formada en el autoritarismo" (7). Esa propensión buropolítica llamada por este autor, es un mecanismo de destrucción de las identidades en el mundo de los excluidos donde los liderazgos son absorbidos por las alturas burocráticas de la política; liderazgos que se forjaron muchas veces en la interacción de las clientelas de la política social con las grandes centrales corporativas limitadas a la institucionalidad negociadora impuesta por los gobernantes del Estado y su burocracia jerarquizada, disciplinada (8) y complaciente respecto a los designios del presidencialismo.

Paralelo a esta propensión buropolítica mexicana, se constituyó un "Estado Desarrollista" impulsor del crecimiento económico sostenido vía la industrialización, de la construcción de infraestructura, de las condiciones jurídico-institucionales, de la garantización de determinados niveles de empleo y de consumo; el cual tuvo como complemento al Estado interventor corporativo enfocado a contrarrestar las desigualdades sociales derivadas de los efectos negativos en la búsqueda del desarrollo económico que impulsara la derrama a la sociedad como un todo. Se trataba, a decir de la teoría rostowniana de la Modernización, de reunir los criterios para el "despegue" rumbo a una sociedad moderna industrializada y democrática que dejase atrás a la sociedad agraria y tradicional, se trataba también, al estilo de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), de alcanzar un desarrollo autónomo del capitalismo latinoamericano bajo la conducción de las burguesías nacionales y del Estado.

Como ya mencionamos, este Estado interventor corporativo es la versión indigeneizada del Estado de Bienestar al estilo europeo. Al ser un sistema de seguridad social que a la vez perpetúa los intereses de los grupos ya atendidos, y tiende a constituir un sistema unificado administrado por una sola agencia, entonces se puede decir que cuenta con rasgos meritocráticos particularistas. Por lo que, "se crea una 'ciudadanía segmentada donde la evolución de los programas sociales se da por la creación selectiva de privilegios a categorías profesionales específicas y organizacionalmente fuertes (militares, profesores federales y trabajadores estratégicos) (9), y precisamente en ello radica la imposibilidad de un Estado de bienestar que tendiera a universalizar el acceso a los bienes y servicios básicos para el total de la población.

Este Estado interventor corporativo vio la luz durante el gobierno de Manuel Avila Camacho, en medio de la tensión y transición de las posturas reformistas y nacionalistas derivadas de la expresión social de la revolución y concretizadas parcialmente en el gobierno de Lázaro Cárdenas, y de la instalación y consolidación de las posturas conservadoras y apegadas a los intereses del capital, presentes en el gobierno de Miguel Alemán. El principal sustento de este Estado interventor corporativo lo tuvo en la simbiosis encarnada en el matrimonio del gobierno con el Partido Revolucionario Institucional (PRI), al cual fueron anexados los sectores sociales (campesinos, obreros y pueblo en general) vía mecanismos de representación corporativos y clientelísticos (10) que conducían a la propensión buropolítica antes revisada, y a una estabilidad política que calmara a los caciques locales y regionales mediante la confluencia de intereses con los lideres nacionales, todo ello para lograr un consenso que no obstaculizase la pretensiones de desarrollo económico y social mediante el modelo de industrialización enfocado a la sustitución de importaciones y las actividades agropecuarias que evitaran la dependencia alimentaria. De esta forma, "en el marco del llamado 'desarrollo estabilizador', la política social se sustenta en la creación de un gran aparato institucional, el cual genera una importante cantidad de empleos asalariados y estables para atender las demandas de educación, salud y, en menor medida, vivienda y bienes y servicios urbanos. Los mecanismos a partir de los cuales la población mexicana se integra socialmente son predominantemente políticos y clientelísticos y, por medio de ellos, se reforzó la estructura de representación corporativa que prevalece prácticamente intacta hasta mediados de los ochenta" (11).

La creación de instituciones fue amplia durante el periodo del Estado interventor corporativo pues de ello dependía su sobrevivencia y el ejercicio de la dominación vertical sobre la sociedad mexicana. En el ámbito de la seguridad social se crearon instituciones como el Instituto de Cardiología, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) en 1943, enfocadas a los servicios de salud, lo cual vino a reforzarse y expandirse en 1960 con la creación del Instituto de Seguridad Social para los Trabajadores al Servicio del Estado (ISSSTE); ambas respondieron a las necesidades sociales de la fuerza de trabajo que contribuía al "desarrollo estabilizador" y al mismo tiempo fortalecieron a las dos caras de la misma moneda entrañadas en el PRI-gobierno. Es de mencionar que la cobertura brindada por estas instituciones pasó en el caso del IMSS en 1944 de 355.527 derechohabientes a 24.125.307 en 1980, mientras que el ISSSTE alcanzó la cifra de 4.985.108 en esta última fecha; estos datos se reflejan en la disminución de las tasas de mortalidad en el país.

Durante los años transcurridos entre 1940 y 1980, el país atravesó por importantes cambios, entre los que destacan un acelerado crecimiento poblacional, constantes migraciones de los ámbitos rurales a las zonas urbanas, lo cual era necesario para el proceso de industrialización, pero que desembocó en la formación de amplios espacios metropolitanos que a la vez concentraron la riqueza y los servicios existentes en el país; las actividades económicas se desplegaban cada vez con mayor impulso en los sectores de la industria y de los servicios. Paralelo a ello, las tasas de desempleo y subempleo crecieron, los salarios bajaron y se polarizó aceleradamente la distribución del ingreso por familia y por persona. Las obligaciones sociales del Estado, tales como las pretensiones universalizantes del sistema educativo público y gratuito, fueron impulsadas tanto cuantitativa como cualitativamente en cuanto al incremento de la matricula registrada, el número de escuelas construidas, el número de profesores y el porcentaje del presupuesto destinado a este rubro.

El rubro de la vivienda de interés social no gozó de esta expansión universalizante, sino que se restringió al grado de trabajadores asalariados y sujetos al sistema corporativo mediante la selección. Se crearon gran cantidad de dependencias enfocadas a la promoción de la construcción de vivienda, infraestructura para el desarrollo rural y generación de bienes urbanos. El clímax se reflejó en la construcción de los grandes conjuntos habitacionales en la ciudad de México destinados a los asalariados. De 1940 a mediados de 1960 se crearon 121,200 viviendas; de 1965 a 1970 se construyeron 119,779 viviendas, y mediante la participación de los fondos de los trabajadores en el Infonavit y el Fovissste se crearon entre 1971 y 1976, 287.874 viviendas de interés social, y entre 1977 y 1982 se construyeron otras 650.547 viviendas (12). Paralelamente a esto, se amplió la cobertura de servicios habitacionales tales como el agua, luz, drenaje, etc., que al ser aportados al mismo tiempo se reforzaron las clientelas sustentadoras del aparato corporativo del partido de Estado, lo cual se vio reflejado en el excesivo y mal planeado poblamiento de muchos centros urbanos del país. Esta acción estatal convivió con la participación del sector empresarial de la pujante e industriosa Monterrey, sector que se sentía amenazado por las reformas sociales del Estado posrevolucionario: La Fundidora de Hierro y Acero y la Cervecería Cuauhtémoc comenzaron la construcción de viviendas para sus trabajadores en los primeros años del siglo XX; es más, la empresa cervecera adoptó el lema de "Todos con casa propia" para su sociedad cooperativa, ya para la década de los sesenta se hablaba de 2.300 viviendas subsidiadas por esta compañía. Se dice además que en los primeros tiempos de la Alianza para el Progreso se canalizó ayuda proveniente de los Estados Unidos a través del Centro Patronal de esta cervecería para financiar la construcción de otras 2,500 viviendas destinadas a trabajadores con modesta capacidad financiera; paralelamente, el gobierno estableció un sistema de tiendas de compañía para la provisión de vestido y alimentos, con lo cual se reducía el costo del salario del trabajador; "en términos paternalistas, las compañías se declararon incluso responsables de la recreación y la educación de sus empleados" (13).

Las limitaciones de estas políticas sociales instrumentadas durante el Estado interventor corporativo que controlaba la intermediación social y política (las grandes centrales aglutinadoras de los tres sectores: obrero, campesino y popular) que absorbía las demandas de bienes y servicios expresadas por distintos actores socioeconómicos, condujeron a que: "1)salvo en el caso de la educación, las instituciones de la política social se estructuraran para atender a clientelas claramente definidas (el principal corte es entre trabajadores asalariados y no asalariados); 2)los mecanismos de integración social de la población que prevalecieron fueran corporativos y en gran medida clientelísticos; y 3)el resultado fuera un esquema de atención 'selectivo con una cobertura de beneficios restrictiva'(Laurell, 1990:203)" (14).

Estas políticas sociales son comprensibles a la luz de una articulación analítica que contemple la estrecha conexión entre el patrón de acumulación y la modalidad de Estado prevaleciente tanto en México como en América Latina.