El proceso de desarrollo, el Estado y las transformaciones de las políticas sociales ante la globalización - Antecedentes de las políticas sociales en México /2

Algunas notas sobre los patrones de acumulación capitalista y el papel y mutaciones del Estado en el siglo XX

Analicemos pues al patrón de acumulación taylorista-fordista-keynesiano y al Estado desarrollista. El patrón de acumulación taylorista-fordista-keynesiano se caracterizaba por la administración científica de la producción y la cadena de montaje, acompañados del desarrollo del maquinismo al interior de la gigantescas corporaciones integradas de manera piramidal y vertical para ejercer un fuerte control sobre el trabajador sujeto a operaciones simples y repetitivas, así como a la compresión de los tiempos de trabajo muertos en el proceso productivo; se caracterizaba también por el estímulo de una producción y consumo de masas, por la búsqueda del rendimiento del trabajo que se tradujera en un incremento de la producción por cada trabajador y en la minimización de los costos por producto tras el aumento de la productividad; de la mano de esta organización del proceso productivo, hacían acto de presencia el poder omniabarcador del Estado conciliador que se colocaba por encima de los conflictos de clase, las centrales sindicales y sus relaciones clientelares que sustentaban el pacto de unidad nacional, así como las políticas públicas expansionistas que acompañaron el auge y acumulación del capitalismo. La expansión del consumo y el aumento sostenido de los salarios reales no obstaculizaron la rentabilidad del capital en parte por la promoción de la inversión productiva destinada por el Estado mediante incentivos fiscales y gasto público destinado a la construcción de infraestructura para la expansión del capital, así como en educación, salud, vivienda, capacitación para el trabajo, seguridad social, alimentación, lo cual hizo que los costos derivados de la reproducción de la fuerza de trabajo fuesen absorbidos por el Estado, exentando al capital de estas cargas y sosteniendo en un nivel considerable a los salarios.

Mientras en el norte del mundo se desenvolvió un Estado del bienestar cuya función era brindar un estímulo y procurar un equilibrio en las esferas de la economía, la política y la totalidad de la sociedad; en el sur del mundo se sostenía el proyecto de un Estado desarrollista que enfrentase institucionalmente las aspiraciones del desarrollo económico, el abatimiento de las iniquidades y la formación de recursos humanos. Esto se sustentaba en la idea propia de la Teoría de la Modernización, esa teoría que nos decía que la industrialización inevitablemente conduciría al desarrollo; al respecto, esta teoría nos plantea: una distinción entre sociedad tradicional y sociedad moderna, lo cual representa una visión dual emanada del pensamiento liberal eurocentrista que concibe dicotomías como "bárbaro y civilizado", "oriente y occidente", "campo y ciudad", entre otras. También argumenta que existe un desarrollo lineal de la historia y de las sociedades donde se considera que lo tradicional y el subdesarrollo son momentos previos para la constitución de la sociedad moderna y desarrollada. En la medida que la sociedad desarrolle variables como la urbanización, los niveles educativos (alfabetización), comunicación, flexibilidad cognoscitiva, la industrialización, división social del trabajo, la participación política, la secularización y la democracia se tenderá a dejar la era tradicional para transitar a lo moderno. Las contradicciones o anomalías que puedan surgir del avance en estas variables radicarán en que en la medida que aumente la industrialización se tenderá a una masificación de la política (a una mayor movilización de la población y mayores demandas sociales, políticas y económicas ante el Estado), lo cual sólo será detenido por regímenes autoritarios como en el caso de América Latina, que reprimieron a aquellos grupos sociales cargados de demandas, o como en el caso de México donde predominó una cooptación mediante el aparato corporativo. En este sentido, la integración (la cultura como principal exponente) dentro de la Modernización se presenta como un factor para contrarrestar y evitar en lo posible mecanismos autoritarios e inestables.

Por lo general, en el mundo eran tiempos de un profundo nacionalismo económico manifestado en todos los grupos políticos, económicos y sociales. Este nacionalismo económico es una idea que se relaciona a la economía nacional donde los miembros alcanzan el éxito o el fracaso juntos en un ambiente de ausencia del absolutismo y presencia de las aspiraciones democráticas; se relaciona también con la idea de que todos los ciudadanos del país compartían un destino común y una responsabilidad por su bienestar económico conformando así un patriotismo. Existía un fuerte proteccionismo acompañado de altos aranceles que contuvieran la competencia extranjera. Era estimulado también por el alto volumen de producción que se acompañaba de las migraciones campo-ciudad. La expansión nacional, la influencia, el imperialismo y el desarrollo económico también lo componían; todo ello sobre las base de las grandes corporaciones nacionales.

Como ya lo mencionamos, en América Latina se instrumentó un Estado desarrollista proyectado desde la consolidación de las grandes burocracias poseedoras de un alto grado de autoridad. Este Estado desarrollista "... no sólo establece las reglas para la actividad económica sino también las prioridades y preferencias para la estructura y el contenido del desarrollo económico" (15). La elaboración de un tipo ideal sobre el Estado desarrollista contempla a una elite que genera estabilidad política a largo plazo, mantiene suficiente igualdad en la distribución para evitar la explotación de una clase, define objetivos y pautas nacionales de orientación internacional y basados en referentes externos no ideológicos, crea una elite burocrática capaz de administrar el sistema, aislando a sus burócratas de las influencias políticas directas con tal de que operen tecnocráticamente; además, no monopoliza la administración económica ni la toma de decisiones, ni permite el desarrollo de un pluralismo político, y muchas veces discrimina sectores desincentivándolos y luego haciéndolos de lado. También, el Estado desarrollista actúa políticamente conforme al mercado y se basa en programas económicos más que políticos; siempre actuando con una postura autoritaria (16). Muchas de estas características las encontramos en los Estados latinoamericanos entre los años de 1940 a 1970. El caso de México puede ser paradigmático al recoger algunas características de este tipo ideal: fue un Estado encabezado por un Partido Político que buscó la paz social del país después de emerger de un clima de tensión y cacicazgos que desestabilizaban a la sociedad a principios del siglo XX; la administración económica era una responsabilidad compartida entre sus instituciones, las empresas y las grandes centrales obreras; no permitió un pluralismo partidista e ideológico; siempre entrañó un profundo autoritarismo que llegaba hasta la vida cotidiana de los individuos; además, como en muchos países del sur del mundo, se apostó a la industrialización como esquema propicio para alcanzar el crecimiento económico, acompañado de la inversión en la construcción de obra pública, en el ajuste entre las importaciones y la capacidad de pago de los países, así como la protección tarifaria; era el inicio del proceso de desarrollo hacia adentro con un Estado dirigista que pretendía promover la independencia económica.

Tal como en el siglo XIX, donde el liberalismo económico justificaba el autoritarismo político, en gran parte del siglo XX, el Estado desarrollista era también justificador de un Estado fuerte y de un presidencialismo imperial y omniabarcador. Los regímenes populistas y la formación de una nueva clase empresarial que desplazaba a la burguesía tradicional, fueron expresiones del Estado desarrollista.

Con el Estado desarrollista se generó empleo y patronazgo, con lo cual se controlaban las diferencias de clase, se suavizaban las fricciones entre los actores y se sumaban al sistema; en ello, mucho influyeron las políticas sociales propias del Estado desarrollista.

Este Estado desarrollista basado en la sustitución de importaciones se enfrentó a una serie de contradicciones, entre las que destacan: un crecimiento a corto plazo; la saturación de los mercados con poblaciones pequeñas; la dependencia de bienes de capital en los procesos productivos (se avanza en la producción de bienes de consumo, pero se carece de la producción de máquinas-herramienta); el traslado de los altos costos de producción a los consumidores finales en mercados protegidos; la emergencia de monopolios que impiden la inversión en tecnología; la incompetencia en condiciones de mercados internacionales, de las empresas nacionales protegidas y subsidiadas; se avanza en la producción industrial en detrimento de la producción agropecuaria (17). La crisis de este modelo de desarrollo hace pensar en uno nuevo que se ajuste a la reestructuración de la economía mundial basándose en el desarrollo hacia afuera.

Con la crisis de la deuda latinoamericana en el contexto de la agudización de la crisis global del modo de producción capitalista iniciada en la década de los 70, las pretensiones de un Estado desarrollista se contraen con la instrumentación del Consenso de Washington, el cual apunta a un debilitamiento del poder económico del Estado a favor del fortalecimiento de los capitales privados, a una liberalización y desregulación de las economías nacionales, y a una disciplina fiscal de los gobiernos tras la reducción de subsidios y del gasto público destinado a las políticas sociales. Es de notar también, que un Estado desarrollista pleno no surgió en América Latina por los objetivos clientelistas de los gobiernos populistas, por la interacción de una burocracia meritocrática con el favoritismo institucionalizado; así como la debilidad del empresariado de la región, la poca autonomía de los Estados con respecto a la instrumentación de un proceso de desarrollo tanto por presiones internas como externas, entre otras (18). Si la concreción de un Estado desarrollista no fue posible en América Latina, menos aún la construcción y surgimiento de un Estado de Bienestar con coberturas para amplios sectores de la sociedad.

El Estado de Bienestar ha sido propio de los países del norte del mundo al menos desde principios del siglo XX. Manuel García-Pelayo distingue entre Estado de Bienestar y Estado Social; el primero se refiere a la dimensión de la política estatal en cuanto a sus finalidades de bienestar social, "es un concepto mensurable en función de la distribución de las cifras del presupuesto destinadas a los servicios sociales y de otros índices, y los problemas que plantea, tales como sus costos, sus posibles contradicciones y su capacidad de reproducción, pueden también ser medidos cuantitativamente" (19), por otro lado, el Estado social, según el mismo autor, incluye no sólo los aspectos del bienestar, sino también los problemas generales del sistema estatal que no siempre se expresan cuantitativamente, pero pueden entenderse. "El Estado social significa históricamente el intento de adaptación del Estado tradicional (por el que entendemos en este caso el Estado liberal burgués) a las condiciones sociales de la civilización industrial y postindustrial con sus nuevos y complejos problemas, pero también con sus grandes posibilidades técnicas, económicas y organizativas para enfrentarlos" (20).

El perfil de las políticas sociales propias del Estado desarrollista y el mismo rumbo del aparato corporativo-clientelar sustentador de una estructura buropolítica presidencialista fueron trastocados por la crisis fiscal del Estado derivada de la crisis de la deuda impuesta a los gobiernos latinoamericanos por la banca y los acreedores extranjeros y que en mucho limitó la capacidad en la toma de decisiones de los actores políticos de la región.

Con la práctica del patrón de acumulación flexible se avanzó en la desaparición del Estado desarrollista y en el debilitamiento del Estado de Bienestar. Este patrón de acumulación se caracteriza por el transito de la producción de alto volumen a la producción de alto valor, lo cual significó: el abandono de la cadena de montaje por parte de las grandes empresas, así como el dejar de planear y establecer la producción de grandes volúmenes para convertirse en una serie de unidades y subunidades descentralizadas. "El traspaso del alto volumen al alto valor también se relaciona con el problema de la propiedad y el control extranjero, y plantea si debería ser una cuestión de interés público [...] Los altos ejecutivos pueden jugar un papel importante al organizar la red en su conjunto, pero las decisiones clave se toman a un nivel más bajo y en puntos más descentralizados" (21). Las decisiones que impulsaron la transición de la producción de alto volumen a la producción de alto valor se vieron estimuladas por la necesidad de generar mayores ganancias ante la saturación de los mercados por productos homogéneos provenientes del Japón, y la extrema rivalidad entre las empresas en los mercados. Con la producción de alto valor, las empresas establecidas en nichos de desarrollo e innovación tecnológica llamados tecnópolis, se enfocan a la generación de productos que satisfagan necesidades específicas de los consumidores mediante la aplicación del conocimiento para agregar valor a la economía mundial.

En el plano de las economías nacionales, se tendió a una desregulación (aunque también podríamos decir que se está gestando una nueva forma de regular la economía); a una apertura asimétrica, a un desmantelamiento del sector público, y a un privilegio del sector financiero sobre la producción de bienes y servicios, con el fin de maximizar las ganancias. Si bien, el Estado no abandona sus funciones de promoción económica por ser una estructura sociopolítica que construye, equilibra, estimula y legitima los mercados; sus instituciones se desligan de la función de integración social; "reorienta su acción contribuyendo a la definición de ganadores y perdedores mediante una firme intervención en la fijación del tipo de cambio, tasas de interés y política tributaria, bombeando ingresos en beneficio del sector financiero" (22), con lo cual permanece como agente fundamental de la economía. Sin el Estado, los periodos de auge, estabilidad y la salida de la crisis son impensables.

El patrón de acumulación flexible se funda en el fortalecimiento del empresariado como actor económico a costa del debilitamiento del Estado en cuanto a la posesión de medios de producción, y a costa de la exclusión del trabajador como sujeto a ser explotado, como sujeto merecedor de seguridad social y de legislaciones y subsidios que equilibren la transferencia de plusvalor a manos del empresariado.

Las nuevas formas organizacionales de la producción y el desarrollo de las tecnologías de la información aplicadas al proceso productivo al ser concentradas por los actores hegemónicos están conduciendo a considerar a grandes masas de la población trabajadora como prescindibles para el modo de producción capitalista. La exclusión social de los actores desposeídos de los medios de producción está conduciendo a su reposicionamiento en el sector informal de la economía y en el autoempleo.

A partir de lo anterior, podemos pensar que el neoliberalismo funciona como estrategia promotora de la actual fase de acumulación capitalista a escala global. Es una postura ideológica porque supone que las sociedades se desarrollan a partir de un nuevo intercambio de mercancías, servicios y personas; porque supone que las sociedades se regirán por las leyes de la oferta y la demanda en el contexto de la competencia internacional, y no mediante un mercado regulado; esta ideología es definida además por la libre competencia en el intercambio internacional de mercancías y el hecho de que esta competencia determine a los actores que lograrán exportar y sobrevivir para obtener las ganancias (23). En los hechos, esta estrategia ha influido en procesos como el desmantelamiento del socialismo real para transitar a una economía de mercado; en procesos como la renuncia de los Estados a perseguir un desarrollo nacional para aspirar a una integración innovadora a la economía global; así como en procesos de remoción de las fronteras nacionales para dar paso a los flujos de información, capitales e influencias culturales que buscan la integración de distintas sociedades nacionales.

En suma, el neoliberalismo se relaciona con los procesos de desmantelamiento de las organizaciones estatales corporativas, burocráticas y clientelares, y con los procesos de descentralización y desconcentración de la administración pública. El neoliberalismo efectivamente aspira a la redefinición y hasta a la desaparición del Estado, pero del Estado propio del patrón de acumulación taylorista-fordista-keynesiano que hoy en día representa una pesada carga burocrática y retardataria de la "sociedad del conocimiento". Esta pugna es la necesaria para un cuestionamiento y una transformación en las políticas públicas y sociales.