La deuda externa, un problema político global - Algunas conclusiones para civilizar el mercado financiero

Si las partes afectadas interviniesen en la búsqueda de una solución concertada para establecer este marco jurídico internacional se podría esperar que las condiciones financieras mundiales mejoraran. Lejos de ser un problema, la existencia de un esquema internacional para normar los flujos financieros y resolver sobre situaciones complejas de deuda externa, que inicialmente crearía cierta incertidumbre, a la postre establecería condiciones más transparentes y sólidas que son indispensables para normar, regular y domar el mercado financiero internacional.

Es cierto que al principio podría darse un cierto nerviosismo en el mercado financiero internacional por la posibilidad de que un número significativo de países quisiera acogerse a un esquema como el esbozado. Esto podría provocar tensiones. Sin embargo, si las reglas son claras, superado este primer momento los beneficios serán indudables. Las ventajas para los acreedores y los deudores son inocultables. Disminuirá considerablemente el aspecto especulativo del endeudamiento externo y sus actores serán mucho más cuidadosos el rato de prestar dinero en el exterior. Un acreedor prudente en ningún caso volvería a entregar créditos en montos superiores a la verdadera capacidad de pagos de un deudor y éste, por su lado, sería aún mucho más responsable en el manejo de los créditos externos. Los criterios de los nuevos préstamos se ajustarían a la real capacidad de pago de los países, en el marco de un tratamiento jurídico internacional basado en la lógica y racionalidad del Estado de Derecho, inexistente actualmente. Este tratamiento no puede caer en la trampa de establecer una supuesta igualdad de derechos, cuando la desigualdad de condiciones es el punto de partida: derechos iguales a contrapartes desiguales benefician al más fuerte y perjudican al más débil.

Para conseguir estos beneficios ampliados, hay que instaurar "principios de justicia por los cuales debemos ser gobernados, para buscar aquellos que eviten consecuencias que constituyan violaciones a los derechos humanos y de los pueblos, y afirmar nuevamente, con mayor certeza y estabilidad, tales reglas para la vida económica". Téngase presente que las inequidades en las relaciones entre acreedores y deudores han sido causantes de muchos problemas y de la propia incertidumbre financiera (Schipani 2001: 35).

En el campo cuantitativo tampoco habría grandes dificultades si al empezar con este sistema global se diera paso a una masiva anulación de la deuda externa pública de los países empobrecidos. Entonces, la salida pasa, entre otras cosas, por la aceptación de la corresponsabilidad por parte de los acreedores (37), y por la asunción de sus pérdidas, que tampoco serán tan graves como para poner en riesgo el sistema económico mundial, pero que representarán acciones indispensables para poder enfrentar el acelerado proceso de empobrecimiento en el mundo (38).

Para hacer realidad este nuevo esquema internacional habría que definir algunos puntos básicos:

1. El pago de la deuda externa no puede ser, en ningún momento, un freno para el desarrollo humano o una amenaza para el equilibrio ambiental. No sólo está en la mira la resolución de los problemas del endeudamiento, sino el nacimiento de un sistema económico más estable y equitativo que redunde en beneficio de toda la humanidad.

2. Tampoco es aceptable, dentro del Derecho Internacional, que los arreglos de deuda externa sean instrumentados como herramientas de presión política para que un Estado acreedor o una instancia controlada por los Estados acreedores impongan condiciones a un Estado deudor, reflejadas especialmente en el ajuste estructural. Esto abre la puerta para que cada país desarrolle su propia política económica y no viva atado a las condicionalidades del FMI y del Banco Mundial.

3. Es necesario establecer normas internacionales enmarcadas en un código financiero internacional, tanto para sentar con claridad los mecanismos que rijan el proceso de resolución de crisis de deuda, como para impedir que mecanismos como el arbitraje sean utilizados como una nueva herramienta de presión política por parte de los acreedores. No se puede reeditar el manejo arbitrario caso por caso como hasta el momento, lo cual, en más de una ocasión, ha dado lugar a la imposición de condiciones insoportables para los países endeudados y hasta ha provocado una enconada competencia entre deudores que sólo beneficia a los acreedores. Quizás hasta que se disponga de dicho código y exista el correspondiente tribunal internacional, habría que presionar para que se institucionalice el arbitraje.

4. El punto de partida de cualquier solución, incluido el arbitraje, radica en la identificación de las deudas adquiridas legalmente y que pueden ser pagadas, distinguiéndolas de aquellas a partir de la doctrina de las deudas odiosas y corruptas. Con una auditoría independiente se podría descubrir la existencia de deudas ilegales e ilegítimas, sobre todo aquellas contratadas por gobiernos dictatoriales; además, suspender el pago de estas deudas podría constituirse en una barrera para prevenir aventuras dictatoriales. Igualmente, hay que desmontar las deudas que resultan impagables y aún las condiciones que las han hecho impagables por afectar los derechos humanos económicos, sociales y culturales de los pueblos. Entre los factores a considerar para impugnarlas podrían estar las alzas usurarias de las tasas de interés y esquemas como la socialización de las deudas privadas ("sucretización", por ejemplo). Con este ejercicio de selección se abriría de facto la puerta a cancelaciones masivas de la deuda, que debería asegurarse con condiciones positivas (40).

5. Como complemento de las auditorias habrá que establecer un fondo de emergencia para impedir que el país que se acoja a este sistema sea víctima de chantajes y de cualquier tipo de presiones especulativas. Para garantizar el funcionamiento relativamente autónomo de las políticas monetarias de los países pobres se debería dar paso inmediatamente a la emisión de nuevos Derechos Especiales de Giro, con el fin de establecer un fondo especializado en esta tarea; este fondo también podría ser alimentado con los recursos que genere el impuesto Tobin, por ejemplo. Por cierto, la posibilidad de suspender los pagos también debería estar institucionalizada para aquellos casos en los cuales un país es víctima de un ataque especulativo.

6. Todas las partes involucradas en el problema deben tener un trato equitativo que implica el derecho de ser escuchadas, propio del debido proceso. Para lo que hace falta incorporar activamente a los representantes de la "sociedad civil" de los países endeudados, que es normalmente el sector más afectado por la crisis de la deuda y su manejo. En este sistema, hay que decirlo categóricamente, también habrá que asegurar un trato equitativo para los acreedores internacionales.

7. Para el servicio de la deuda contratada y renegociada con acuerdos definitivos y en condiciones de legitimidad, habrá que establecer parámetros claros en términos fiscales, para que el servicio de las deudas que todavía hubiera que pagar, dentro del Presupuesto del Estado, no afecten las inversiones sociales y tampoco minimicen el potencial de desarrollo (41).

8. En términos comerciales se espera que exista un superávit como condición mínima para servir la deuda (42). Como complemento se requiere de un esquema que estimule la compra de productos de los países endeudados por parte de los acreedores. Las rebajas de la deuda deben ir en relación directamente proporcional a las restricciones comerciales de los acreedores, a más barreras arancelarias más desendeudamiento.

9. Hay que incorporar por igual cláusulas de contingencia para el comercio exterior y para las finanzas internacionales que conduzcan inexorablemente a la suspensión de pagos. Si se produce una caída sustantiva de los precios de las materias primas, por ejemplo, se suspenderían los pagos hasta que se restablezca el equilibrio. Igualmente, si la tasa variable de interés supera una banda razonable con relación al momento de la firma del crédito, se pospondría el servicio hasta que se fije una nueva tasa.

10. Desde una amplia perspectiva, este sistema internacional para resolver el problema de la deuda externa, debe sustentarse sobre bases de transparencia, justicia y equidad.

En paralelo a estas demandas, es necesario que se establezca un nuevo y mejor sistema monetario y financiero internacional, lo cual no se resuelve con una simple reforma interna de las instituciones como el FMI y el mismo Banco Mundial. Se precisa un nuevo Bretton Woods que ayude a regular y normalizar otro proceso de globalización sobre bases de solidaridad y sustentabilidad. Algo urgente, pues "el FMI y el Banco mundial no son en la práctica organismos especializados del sistema de Naciones Unidas, sino meros instrumentos y mandatarios de las grandes potencias y del gran capital" (Teitelbaum 2001).

De todas estas reflexiones se puede sacar algunas conclusiones para la discusión:

1. El Banco Mundial y los bancos regionales deberán rebajar sustantivamente la deuda sin condiciones. Se deben superar los actuales requisitos de política económica transformados en una trampa de imposiciones que generan y/o agudizan la pobreza en los países "beneficiarios", sin llegar, por cierto, a resolver el reto de la deuda.

2. El Banco Mundial deberá retornar a su papel de financista de proyectos de desarrollo, mientras que el FMI -si su existencia fuera necesaria- debería limitarse a apoyar con créditos cuando se produzcan desequilibrios de balanza de pagos dentro del marco de un código financiero internacional. Para resolver situaciones críticas, los países deberían tener la posibilidad de acceder a asesorías especializadas que no sean ofrecidas exclusivamente por estas dos entidades, cuyo trabajo es con razón cuestionado. Entre las alternativas de solución tampoco se puede descartar la disolución de estas instancias multilaterales, para poder diseñar y dar vida a nuevas estructuras financieras y monetarias que reorganicen y controlen el mercado monetario y financiero mundial sin arrastrar con una herencia tan pesada (43).

3. La inmediata disolución del Club de París, en vista de su fracaso histórico y en cuyo seno no hay ningún arreglo apegado al derecho, sería el primer paso para la constitución de un tribunal internacional de deuda independiente.

En este contexto surge con fuerza la necesidad de desinflar la gran burbuja especulativa mundial, cuya lógica de acumulación ha subordinado sin piedad la racionalidad social, cultural y hasta ecológica. El mercado financiero internacional ha colonizado a la economía real y hasta la misma política. Esto conduce a reforzar e integrar propuestas como la del Impuesto Tobin, a través del cual desea "lanzarle algo de arena a las ruedas de nuestros mercados monetarios internacionales excesivamente eficientes". Con los recursos obtenidos por esta vía se podría establecer un fondo (44) para enfrentar los desequilibrios en el mercado financiero internacional a favor de los países empobrecidos (45). Siguiendo estas reflexiones aparece la urgencia por desarmar los paraísos fiscales. La deuda, como se ve, es apenas un componente a ser considerado en un amplio proceso de transformaciones profundas del sistema financiero internacional.

Así, por ejemplo, la UNCTAD plantea una cuestión de fondo que también merece ser globalmente analizada, al preguntarse "si existe un régimen de tipos de cambio viable y apropiado para economía en desarrollo cuando las principales monedas de reserva sufren frecuentes fluctuaciones y desalineaciones y los movimientos de capital son sumamente inestables". Esto implica, dentro de la lógica global para abordar el problema, la necesidad de introducir objetivos monetarios entre los principales bloques procurando armonizar sus políticas macroeconómicas no en función de equilibrios coyunturales o nacionales, sino considerando las crecientes demandas derivadas del empobrecimiento de la mayoría de habitantes del planeta, estableciendo los mecanismos que permitan manejar las épocas de crisis. Desde esta perspectiva, vigilancia y concertación, con la participación activa y democrática de los países subdesarrollados, serían pilares para la construcción de una nueva economía mundial.

Igualmente hay que incorporar en la discusión el análisis de diversos mecanismos de control de los flujos de capital a nivel nacional, regional y mundial. Por igual hay que fortalecer el reclamo de la deuda ecológica (46), en la cual los países subdesarrollados son los acreedores (47). Esta deuda, que no tiene necesariamente que expresarse y pagarse en términos convencionales, coloca en el centro de la discusión el tema ambiental a nivel global y anticipa, desde ya, "el mayor reajuste económico y geopolítico de la historia moderna" (Simms).

Desde esta perspectiva y si se considera que la deuda externa financiera ya habría sido pagada, considerando las deudas social, histórica y ecológica, la pregunta que surge es quién debe a quién. Es más, es hora de pensar en una organización conformada por los países empobrecidos, acreedores de las deudas histórica y social, así como de la deuda ecológica.

Estas son algunas de las propuestas globales urgentes para la construcción de sociedades sustentables. Sin embargo, puede que no representen a primera vista una salida radical e inmediata como sería la que se conseguiría con la cancelación definitiva de todas las deudas del mundo pobre, sin embargo las ideas esbozadas en estas páginas llevan implícita la modificación profunda de las reglas del juego. Son apuestas en construcción por un futuro diferente -¡otro mundo es posible!-, que no se logrará simplemente con discursos y posiciones radicales carentes de propuesta.

Lo que está en juego, en suma, es la búsqueda de un nuevo régimen social de acumulación y participación. Si se pone la vida en el centro de la acción y no sólo la reproducción del capital, impulsar un nuevo proceso de globalización es indispensable. No se intenta construir simplemente un mejor sistema de acumulación material. No se trata sólo de hacer bien las cosas que se han hecho hasta ahora o de buscar unos cuantos consensos para parchar al sistema. Se precisan cambios profundos. Urge superar aquellas visiones simplistas que convirtieron al economicismo en el eje de la sociedad. Esta es una apuesta por un futuro diferente. Sí, otro mundo será posible si se parte de los derechos humanos políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales.

La tarea, entonces, es construir una situación global de derecho, que permita normar y de ser posible desarmar la mundialización del capitalismo desbocado. Dada la importancia intrínseca de los derechos humanos (48), es necesario defender su vigencia aun sin demostrar, por ejemplo, que el crecimiento económico es necesario para el desarrollo. Proceso de crecimiento económico, que -para ponerlo en palabras de Amartya Sen, Premio Nobel de Economía- "no es más que un medio para lograr otros fines. Esto no equivale a decir que el crecimiento carece de importancia. Al contrario, la puede tener, y muy grande, pero si la tiene se debe a que en el proceso de crecimiento se obtienen otros beneficios asociados a él. (...) No sólo ocurre que el crecimiento económico es más un medio que un fin; también sucede que para ciertos fines importantes no es un medio muy eficiente". Y como se ha visto, sobre todo en los últimos años, el crecimiento económico de los países industrializados sacrifica el bienestar de amplios segmentos de la población mundial, los cuales, por lo demás, pretenden alcanzar un estilo de vida consumista y derrochador que no es viable para la totalidad de habitantes del planeta y que a la postre será también inviable en las regiones donde viven las sociedades más ricas del planeta.

El reto, entonces, no radica en obligar a los países subdesarrollados a seguir por un camino sin salida tratando de realizar mejor las mismas tareas asumidas hasta ahora, simplemente para imponer la razón coyuntural del más fuerte, que implica la sinrazón de un futuro cada vez más inhumano. El reto exige un redoblado esfuerzo político a nivel global, que sume fuerzas en el Sur y en el Norte, a partir del respeto de sus especificidades. Esto significa, a su vez, un sólido compromiso ético, que permita desnudar posibles trampas que aparecen con el mañoso manejo de la deuda, como el que se da con el tan promocionado canje de deuda para inversiones sociales. Sólo con respuestas políticas estructurales y sistémicas, desde una visión global y con acciones globales, dejará de ser eterna la deuda externa.