La deuda externa, un problema político global - Repensando el marco financiero internacional

Es cada vez más aceptado en el mundo que son necesarias profundas reformas en las condiciones marco de la economía internacional. Cada día surgen más voces que solicitan un nuevo ordenamiento del comercio, de la competencia, del sistema monetario y financiero, y medioambiental, que debería desembocar en una suerte de gran pacto social global. Ordenamiento que debe priorizar el establecimiento de reglas para resolver el sobreendeudamiento externo de todos los países empobrecidos. Este planteamiento, por lo demás, no margina el justo reclamo de una anulación masiva de las deudas existentes, así como tampoco la búsqueda de posiciones conjuntas por parte de los países deudores para conseguir mejorar su posición negociadora y, de ser posible, constituir un frente amplio para el no pago de la deuda (25). Este planteamiento, sin embargo, prioriza concientemente una aproximación al problema de la deuda desde el derecho, concretamente desde la vigencia de los derechos humanos y desde la vigencia de un Estado de Derecho a nivel internacional.

A partir de las declaraciones de las diversas instancias de Naciones Unidas y de una serie de convenios internacionales se puede encontrar argumentos de peso que demuestran cómo la deuda implica una violación de los derechos humanos, del derecho al desarrollo y del derecho a la libre determinación de los pueblos. Igualmente ha quedado comprobada la ilegitimidad de la deuda y la imposibilidad de su pago sin poner en riesgo la existencia misma de amplios sectores de la población en los países endeudados, pues estos enfrentan deudas odiosas o corruptas, contratos injustos e ilegítimos (26), mientras que los países acreedores se niegan a asumir su corresponsabilidad, la cual también aparece en la medida que han impedido, directa o indirectamente, que los países pobres obtengan los ingresos necesarios para pagar sus deudas.

La coyuntura y la experiencia de las últimas décadas imponen una respuesta de gran envergadura sobre la manera en que debería configurarse un nuevo orden mundial que al menos "dome" al "capitalismo salvaje" (en su versión neoliberal), mediante normas financieras, sociales y ecológicas; al tiempo que se establezcan las condiciones para superar los mayores problemas internacionales, como la pobreza y la inequidad, así como el masivo deterioro ambiental.

Por otro lado, las actuales instancias normadoras y controladoras existentes están seriamente cuestionadas:

- el FMI y el Banco Mundial, con poco más de medio siglo de funcionamiento, muestran pobres resultados en sus políticas y estrategias;

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la racionalidad de la Organización Mundial de Comercio (OMC) tampoco es ampliamente aceptada;

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el rechazo masivo al Acuerdo Multilateral de Inversiones (AMI) habla de la necesidad de esquemas reguladores que no intenten simplemente establecer garantías para la acumulación del capital;

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el Area para el Libre Comercio de las Américas (ALCA), por igual, asoma como una real amenaza para América Latina y las protestas en su contra crecen aceleradamente.
Sin embargo, a pesar de todos los cuestionamientos valederos y urgentes que hay que hacer a estas instituciones, aún a las que están en ciernes, resulta asombroso la todavía relativamente escasa discusión tendiente a establecer normas para el "mundo" financiero. Hoy más que nunca, a la luz de las reiteradas crisis de deuda externa, urge la construcción de un código financiero internacional que regule los mercados financieros. Esta es una de las ausencias más notables. A nivel del comercio mundial, con todas sus limitaciones, existe un Código Internacional de Comercio y un Tribunal Internacional de Arbitraje, que utiliza precedentes conocidos como el de París (27), mientras que en el campo financiero -para el manejo de la deuda externa, por ejemplo- no hay nada similar. No hay reglas para normar el mercado financiero internacional, en el cual, por lo demás, se ha instaurado la especulación y la irracionalidad.

Es obvio que las distorsiones financieras y monetarias mundiales no se pueden solucionar sólo con medidas nacionales o regionales. La falta de disciplina monetaria y financiera internacional favorece la inestabilidad interna y mantiene la esclavitud que implica la deuda externa. Si se redujeran los incentivos para la huida de capital y la dolarización espontánea de las economías subdesarrolladas, éstas conservarían su dinero y su ahorro, con posibilidades para invertirlo internamente de manera segura y rentable. Habría más financiamiento propio y menos endeudamiento y dependencia del capital extranjero.

Según James Tobin, Premio Nobel de Economía, lo grave es "la movilidad internacional excesiva del capital privado" (28). Frente a esta realidad "las economías nacionales y los gobiernos nacionales no están en condiciones de ajustarse a los flujos masivos de fondos en los mercados cambiarios, sin sufrimiento (de la economía) real y sin un sacrificio significativo de la política económica nacional respecto al empleo, la producción y la inflación. Específicamente, la movilidad del capital financiero limita las diferencias viables entre las tasas de interés nacionales y, por tanto, restringe severamente la habilidad de los bancos centrales y de los gobiernos para adoptar políticas monetarias y fiscales apropiadas para sus economías domésticas". En ese contexto, la mejor vía para enfrentar los problemas, de acuerdo a Tobin, habría sido transitar "hacia una moneda común, una política monetaria y fiscal común y a la integración económica". Lo que él denominó "el ideal de un mundo", en el que "los movimientos de los fondos para explotar el arbitraje de las tasas de interés o para especular en base a las fluctuaciones de los tipos de cambio no pueden ser el origen de los desarreglos y de los ajustes regionales dolorosos". Frente a las dificultades políticas que avizoraba para su propuesta, Tobin se inclinó por un segundo sendero: el conocido actualmente como Impuesto Tobin, destinado a gravar a los flujos financieros internacionales con el fin de limitar su carácter especulativo.

Con la definición de un marco global se debería, entonces, normar, regular y controlar las relaciones financieras. Esta sería la esencia de un código financiero internacional, que de paso a una instancia global que podría cobijar, a su vez, un Tribunal Internacional sobre Deuda (29), el cual, de ninguna manera, puede caer bajo la férula del FMI o del Banco Mundial, cuya reorganización, por lo demás, es urgente. Las consideraciones teóricas para muchas de estas normativas están planteadas desde hace tiempo y se enmarcan, directa o indirectamente, en la creciente importancia del derecho internacional (30). Todo esto habla de la necesidad de esquemas reguladores que no intenten simplemente reformar las instituciones existentes para sostener o ampliar las garantías para la acumulación del capital.

Teniendo siempre en mente la búsqueda de soluciones integrales y reconociendo la vigencia de Estados de Derecho en el mundo desarrollado, desde fines de los años ochenta, se propone, en suma, la creación de un esquema que considere el arbitraje para resolver definitivamente la situación de sobreendeudamiento de los países subdesarrollados. Aquí cabe destacar los aportes de Kunibert Raffer, Profesor de la Universidad de Viena (31), la UNCTAD y el Profesor italiano Sandro Schipani. Este arbitraje -coincidiendo con Oscar Ugarteche- debería enmarcarse en el contexto del mencionado código financiero, que cobijaría el funcionamiento de un Tribunal Internacional sobre Deuda, pues no se puede dejar como un instrumento aislado la posibilidad de recurrir a un arbitraje. Con un código internacional se viabilizaría un sistema institucionalizado y generalizable a nivel mundial, quizás en el marco de la Organización de las Naciones Unidas, entidad que parecería ser la más competente e independiente para intervenir en el problema de la deuda. Hasta se podría estudiar la viabilidad de que este nuevo tribunal este adscrito al Tribunal Internacional de La Haya (32).

El potencial de un sistema de arbitraje podría debilitarse seriamente si solo se abre la puerta para salidas puntuales, por ejemplo para ventilar la situación de algunos países de ingresos medios que no reúnen los "méritos" para ser considerados en el HIPC. En otras palabras, todos los países en determinadas circunstancias establecidas con absoluta claridad y con reglas adecuadas deberían poder acogerse a la posibilidad de un proceso jurídico internacional, que no se concedería en forma selectiva (clientelar) por parte de los acreedores. Hacerlo aisladamente sería crear una nueva forma de dominación, basada en, sistemas discriminatorios en los cuales el poder mundial premia a unos países y castiga a otros a partir de sus intereses. En suma no hay que instaurar exclusivamente un procedimiento justo y transparente de arbitraje para casos aislados, sino que este proceso tiene que estar abierto para todos los países en condiciones visibles y predeterminadas, sin olvidarse que "el diablo está en los detalles".

Sin embargo, como bien señala Raffer, no se puede esperar a que algún día se elabore y apruebe el necesario código financiero internacional para dar paso a los procesos de arbitraje. Si se logra institucionalizar la posibilidad de un arbitraje ad-hoc, al cual puedan acogerse -en base a normas generales previamente definidas- todos los países deudores, ya se habría dado un paso importante.

El punto de partida para iniciar cualquier proceso de resolución definitiva de la deuda será, sin duda, la realización de una auditoría independiente. No todas las deudas merecen similar tratamiento. Muchas deben ser desechadas desde el inicio, sobre todo aquellas que caen en la categoría de deudas odiosas (contratadas por una dictadura, por ejemplo), usurarias (con tasas de interés desproporcionadas, que de antemano hicieron imposible el servicio de la deuda) o corruptas (contratadas en condiciones que no se ajustan a las normas legales del país acreedor o deudor, o a normas internacionales).

Este tribunal -no dependiente de ninguno de los acreedores- serviría para ventilar y juzgar casos de corrupción relacionados con las finanzas internacionales. Esta iniciativa sería el complemento externo de acciones nacionales como el juicio contra la deuda externa argentina, llevado adelante por Alejandro Olmos, luchador infatigable fallecido en el año 2000; iniciativas que habrán de multiplicarse (33).

Lo que se pretende con esta propuesta es avanzar en la búsqueda de soluciones rápidas y definitivas frente a situaciones de insolvencia de facto, las cuales, como se conoce, conducen a un acelerado deterioro de las condiciones de vida de la población en los países afectados.

Por otro lado, si un país, en forma soberana, se acoge a esta posibilidad debería estar en capacidad de suspender el servicio de su deuda externa, sobre todo mientras se ventila su solicitud de resolución del problema. Esta posibilidad sería autorizada por una instancia internacional, no por el FMI o el Banco Mundial. Los organismos multilaterales de crédito -rediseñados y transformados profundamente- deberían proteger al deudor y no ahorcarlo en situaciones de crisis, tal como sucede en la actualidad con el FMI y el Banco Mundial. Como complemento habrá que desarmar la capacidad de chantaje que tienen los fondos "buitre", pues se deberá asegurar la estabilidad de los países endeudados con reformas jurídicas en los principales países acreedores; reformas que deberán ser complementadas con las normatividades internacionales que sean necesarias.

El propósito sería garantizar las inversiones sociales y, al mismo tiempo, asegurar el proceso de acumulación interno, para impedir que la deuda estrangule el desarrollo de un país. Proteger el gasto social sin atender la capacidad de acumulación es insuficiente. Es imposible que se mantenga el gasto social si se capitalizan los intereses y se aplican condiciones de política económica que limitan el crecimiento económico y aseguran el traslado del ahorro interno al exterior. Por lo tanto, los propios esquemas de ajuste estructural deberán ser revisados y sustituidos por otro tipo de política económica, pues no se trata de hacer mejor lo que se viene haciendo hasta ahora en la búsqueda de una suerte de neoliberalismo de segunda mano. Por eso la anulación de las deudas, como parte de una estrategia global que no se agota en el no pago o en dicha anulación, plantea "la recuperación de condiciones de producción dignas para todos" (Hinkelammert 1999: 127).