La Negociación de los Tratados Internacionales y el Control Constitucional a priori de las Normas Convencionales en el Perú - Derecho Comparado

A.Derecho Comparado:

Como ya hemos visto en el Perú no existe un control parlamentario efectivo sobre los actos del presidente[[http://www.wikilearning.com/editor/editor/fckeditor.html?InstanceName=TA&Toolbar=Default#_ftn1∞ [1]]], menos aun sobre los procesos de negociación de los tratados internacionales; pero en otros países si existe una legislación especifica sobre este tema, veamos dos ejemplos, México y EEUU, en ambos existen leyes especiales que regulan el tema de las negociaciones internacionales vinculándolas al derecho de libertad de información.

a.México:

El 2 de septiembre de 2004 el presidente Vicente Fox Quesada promulgo la “Ley sobre la Aprobación de Tratados Internacionales en Materia Económica” que complementa la ley sobre la celebración de tratados que promulgara en 1992 el presidente Carlos Salinas de Gortari; según el Art. 1º de esta ley su propósito es: “reglamentar el artículo 93 de la Constitución General de la República en materia de las facultades constitucionales del Senado de requerir información a los secretarios de estado, jefes de departamento administrativo, así como a los directores de los organismos descentralizados competentes sobre la negociación, celebración y aprobación de tratados relacionados con el comercio de mercancías, servicios, inversiones, transferencia de tecnología, propiedad intelectual, doble tributación, cooperación económica y con las demás materias a que se refiere este ordenamiento cuando se relacionen con las anteriores”[[http://www.wikilearning.com/editor/editor/fckeditor.html?InstanceName=TA&Toolbar=Default#_ftn2∞ [2]]]

Esta ley es amplia y abarca puntos desde la definición de tratado, los objetivos de su celebración, hasta la participación de las organizaciones ciudadanas; pero es el Capitulo V, dedicado a los “Procedimientos de Información” el que nos interesa más por el momento, en el Art. 5º ésta ley establece que al inicio de cada periodo ordinario de sesiones, el Senado, requerirá un informe a las Secretarías de Estado y a cualquier organismo de la administración pública sobre el inicio de negociaciones formales de un tratado, así mismo detalla el contenido de dicho informe:

“I. Las razones para negociar así como las consecuencias de no hacerlo;

II. Los beneficios y ventajas que se espera obtener de la negociación y la expectativa de cumplir con los objetivos de esta ley que correspondan conformeal tratado que se pretende celebrar, y

III. Un programa inicial del proceso de negociación calendarizado.”

Otro punto importante entre los muchos que se abordan, es la reserva para el congreso tanto la facultad de requerir información en cualquier momento como la de emitir un punto de acuerdo relativo al contenido del informe, y por ende al accionar de los negociadores; asimismo los negociadores deberán informar periódicamente a las diferentes comisiones del congreso bajo un cronograma establecido previamente y concordante con el proceso de negociación.

Esta norma especial permite al parlamento mexicano ejercer un control efectivo sobre los actos desarrollados por la comisión negociadora, que a su vez es una dependencia del ejecutivo; por tanto lo que esta ley hace es permitir un control parlamentario efectivo de los actos del presidente. A diferencia del control existente en el Perú donde este se limita a un informe que hace el ejecutivo ante el congreso después de que los actos de negociación se han llevado a cabo, la “Ley sobre la Aprobación de tratados Internacionales en Materia Económica” de México permite ejercer (aunque de forma indirecta) un control preventivo de la norma convencional.

b.EEUU:

Los Estados Unidos tienen diferentes “Actos Legislativos”, que regulan los diferentes aspectos de las relaciones y negociaciones internacionales, a continuación haré una breve reseña de los más relevantes:

i.Transparencia y Libertad de Información:

Los EEUU aprobaron el 2 de octubre 1996 la “Ley de Libertad de Información” (FOIA)[[http://www.wikilearning.com/editor/editor/fckeditor.html?InstanceName=TA&Toolbar=Default#_ftn3∞ [3]]], esta ley le permite a cualquier ciudadano norteamericano solicitar información a las agencias gubernamentales, bajo la interpretación de que esta garantiza el no abuso de poder por parte de una entidad estatal, esta ley excluye expresamente a los tratados en proceso de negociación, bajo el fundamento de que se podría comprometer la seguridad nacional; sin embargo en este punto se le reconoce este derecho al congreso que no solo debe ser informado periódicamente de dichos procesos; sino que también impone la obligación a las comisiones negociadoras de informar sobre sus actividades, en cualquier momento, y a pedido de cualquier miembro de la casa de representantes.

ii.Autorización ejecutiva:

En 1955, el Departamento de Estado, como parte del ejecutivo, publicó la Circular No. 175 para la negociación y la firma de tratados y de otros acuerdos internacionales, como una forma de reglamentar las actuaciones de los funcionarios de la rama ejecutiva en el proceso de negociación y firma de los mismos.

En esta circular, se establece que la Secretaría de Estado goza de determinadas facultades dentro del proceso de celebración de acuerdos internacionales, dentro de las cuales se pueden resaltar las siguientes:
1- la secretaría tiene la facultad de controlar la negociación de cualquier acuerdo que celebre un Departamento o una agencia cuando éstos gocen de la autoridad estatutaria para suscribir algún acuerdo específico; 2- determinar cuándo un arrangement puede considerarse como un acuerdo internacional; 3- es la encargada de velar porque los acuerdos que se celebren no contraríen los objetivos de la política exterior de los Estado Unidos.

iii.Fast track[[http://www.wikilearning.com/editor/editor/fckeditor.html?InstanceName=TA&Toolbar=Default#_ftn4∞ [4]]]:

Este procedimiento se implementó por primera vez durante la administración de Gerald Ford[[http://www.wikilearning.com/editor/editor/fckeditor.html?InstanceName=TA&Toolbar=Default#_ftn5∞ [5]]] para consolidar las relaciones entre el Presidente y el Congreso, mediante la agilización del proceso de aprobación de los acuerdos comerciales. La implementación de este procedimiento abreviado, supone que el Parlamento de Estados Unidos le otorga al Presidente la facultad de negociar acuerdos comerciales con otros países con un consentimiento previo sobre los mismos, siempre que se sigan algunos lineamientos señalados previamente por el congreso, esta facultad es llamada Trade Promotion Autority (TPA),esto implica que el Congreso renuncia a su facultad de introducir enmiendas dentro del texto del tratado, limitando sus facultades a la aprobación o desaprobación del acuerdo en función de su apego a los lineamientos preestablecidos en el TPA, y a su vez, el Presidente se compromete a mantener consultas con el Congreso durante las negociaciones y a respetar las directrices plasmadas en el TPA.

En virtud de este procedimiento de vía rápida, luego de expedida la autorización, el Presidente notifica al Congreso la iniciación de las negociaciones. Una vez terminadas éstas, somete el texto del acuerdo a consideración de las dos cámaras del Congreso, las cuales lo deberán aprobar o negar dentro de los sesenta días siguientes.

En este sentido, a través del TPA y la celebración de tratados internacionales de comercio, el Congreso, de cierta forma, delega al Presidente la facultad de regular el comercio con naciones extranjeras y entre los Estados[[http://www.wikilearning.com/editor/editor/fckeditor.html?InstanceName=TA&Toolbar=Default#_ftn6∞ [6]]], sin perjuicio de las competencias que le pertenecen a cada Estado en particular, las cuales se mantienen.

iv.Reservas:

Durante el procedimiento habitual para la aprobación de tratados internacionales, es decir, cuando el Ejecutivo en cabeza del Presidente y el Legislativo comparten el Treaty Making Power, el senado puede introducir reservas, a la luz del artículo 2, sección 2, numeral 2 de la Constitución de los Estados Unidos. Si bien esta cláusula constitucional sobre el alcance del TMP no menciona expresamente la facultad de introducir reservas, se ha entendido que esta potestad está implícita en la misma, aun cuando el senado no haya hecho uso de la misma desde 1795.

Dentro de las observaciones que puede introducir el senado, se encuentran las reservas propiamente dichas, las declaraciones, las interpretaciones, las enmiendas y los “proviso”.

Las declaraciones, por su parte, usualmente revelan la postura del senado respecto al tratado en general y no respecto a disposiciones específicas.

Las interpretaciones son declaraciones relativas a la aplicación o interpretación del tratado y no buscan introducir modificaciones a las disposiciones del mismo.

Los “proviso” es una condición que sólo opera en la esfera doméstica y a menudo condiciona la ratificación del tratado por parte del Presidente, hasta tanto se tomen las medidas legislativas necesarias para la aplicación del tratado.

En general, aun cuando se ha dicho que las reservas no deben aplicarse para tratados bilaterales, en Estados unidos han estado presentes en más de trece tratados ratificados entre 1975 y 1985, teniendo en cuenta que éstas deben estar sujetas a la aceptación de la otra parte.

v.Consulta al legislativo:

La Constitución de Estados Unidos establece que el Presidente debe consultar previamente al Senado antes de iniciar la negociación de un tratado. Sin embargo, este procedimiento fue abandonado desde la época del presidente Washington. Hoy en día, ese procedimiento constitucional es entendido como un informe que se debe presentar al senado antes de la ratificación del tratado, sobre el proceso de negociación y posterior aprobación.

A pesar de que se haya abandonado el procedimiento original de la consulta previa, esto no significa que no exista una comunicación permanente entre la rama ejecutiva y el Congreso antes de la conclusión de cualquier tratado internacional, o durante la etapa de negociación.

La cláusula sobre la consulta previa hace que el senado mantenga la facultad de sugerir al Ejecutivo qué disposiciones quisiera que se introdujeran en el tratado. También puede exigir informes sobre los temas más relevantes del tratado y sobre su implementación. Es necesario recordar el artículo 2, sección2, numeral 2 de la Constitución, que establece un mecanismo especial para que el Presidente, con el consejo y consentimiento del senado, celebre tratados con el requisito de que dos tercios de los senadores presentes, den su anuencia.

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[[http://www.wikilearning.com/editor/editor/fckeditor.html?InstanceName=TA&Toolbar=Default#_ftnref1∞ [1]]] La Ley 25397 de 1992 que regulaba al control parlamentario de los actos del presidente de la republica, fue diseñada para la constitución bicameral de 1979, así mismo fue hecha a un lado por el gobierno dictatorial de Fujimori, y aunque no fue derogada los procedimientos que establece no corresponden a la naturaleza unicameral de nuestro congreso.

[[http://www.wikilearning.com/editor/editor/fckeditor.html?InstanceName=TA&Toolbar=Default#_ftnref2∞ [2]]] El texto completo de la Ley sobre la Aprobación de tratados internacionales en Materia Económica, puede ser encontrado en : http://www.cddhcu.gob.mx/leyinfo/pdf/271.pdf∞

[[http://www.wikilearning.com/editor/editor/fckeditor.html?InstanceName=TA&Toolbar=Default#_ftnref3∞ [3]]] Freedom of Information Act. Sign into law H.R. 3802, the "Electronic Freedom of Information Act Amendments of 1996", By president William Jefferson Clinton.

[[http://www.wikilearning.com/editor/editor/fckeditor.html?InstanceName=TA&Toolbar=Default#_ftnref4∞ [4]]] La traducción literal es: “Camino Rápido”, sin embargo no la usaremos por que este es un nombre propio utilizado para denominar a un tipo específico de procedimiento. Esta está actualmente legislada en el Omnibus Trade Act de 1988.

[[http://www.wikilearning.com/editor/editor/fckeditor.html?InstanceName=TA&Toolbar=Default#_ftnref5∞ [5]]] Fue el 38º presidente de Estados Unidos, sin haber sido elegido para este cargo ni para la vicepresidencia. Como líder minoritario de la Cámara de Representantes, sustituyó al vicepresidente de Richard Nixon∞, Spiro Agnew∞ cuando éste dimitió. Ford fue nombrado presidente tras la dimisión de Nixon a causa del escándalo Watergate∞

[[http://www.wikilearning.com/editor/editor/fckeditor.html?InstanceName=TA&Toolbar=Default#_ftnref6∞ [6]]]Constitución de Estados Unidos, artículo 1, sección 8, numeral 3: To regulate Commerce with foreign Nations, and among the several States, and with the Indian Tribes.