Soluciones previas al ejercicio del derecho de huelga - Servicios mínimos en servicios esenciales para la comunidad [4]

El artículo 10.2 del Real Decreto-Ley 17/1977 regula la posibilidad de que la Autoridad Gubernativa adopte las medidas necesarias para asegurar el funcionamiento de los servicios, cuando la huelga se declare en empresas encargadas de la prestación de un servicio público o de reconocida e inaplazable necesidad y concurran circunstancias de especial gravedad.

Esta regulación, y su utilización abusiva por los poderes públicos, ha sido muy cuestionada y ha dado lugar a procesos judiciales en torno al establecimiento e imposición de servicios mínimos, y aunque no ha sido declarada inconstitucional, la Doctrina Constitucional si ha dispuesto que debe ser interpretada a la luz de lo establecido en el artículo 28.2 de la Constitución que sólo contempla asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales a la comunidad y no de cualquier servicio público, entendiendo por servicios esenciales a la comunidad aquellos que cubran derechos o bienes constitucionalmente protegidos y en la medida y con la intensidad que los satisfagan.

No existe una lista tasada de servicios esenciales, ni existe ningún tipo de actividad productiva que, por si misma, pueda ser considerada como esencial, por lo que dependerá de diversas variables (tipo de actividad de que se trate, alcance de la convocatoria de huelga, duración de la misma, posibilidad de cubrir el servicio de forma alternativa por empresas y trabajadores no afectados por la convocatoria de huelga, etc.) que pueda ser considerado o no como esencial un determinado servicio.

La determinación de los servicios mínimos en los servicios esenciales corresponde a la Autoridad gubernativa correspondiente (Estado, Comunidades Autónomas…). No cabe la determinación unilateral por una entidad o empresa pública de los servicios mínimos a aplicar durante una huelga, ni es admisible la parcialidad de la autoridad gubernativa que impone un servicio mínimo sobre la base de las exigencias de la organización administrativa y no en función de la "ponderación razonada" de los derechos en conflicto.

El derecho de huelga, cuando se ejercita en servicios esenciales, puede ser restringido pero no de tal forma que quede vacío de contenido y prácticamente irreconocible como tal derecho. La intensidad de la restricción debe efectuarse en razón a la duración y extensión de cada huelga, así como a las necesidades que existan en cada coyuntura; debe ser motivada por la Autoridad Gubernativa y los servicios mínimos fijados deben ser proporcionados, debiendo existir una razonable proporción entre los servicios mínimos que se impongan a los huelguistas y los perjuicios que padezcan los usuarios. Uno de los criterios para medir la proporcionalidad está en el número de personas incluidas en los servicios mínimos en relación al volumen total de la plantilla, entendiendo que existe desproporción en cuanto se supere un porcentaje razonable, en cualquier caso inferior a la mitad de la plantilla habitual.

Si bien la Autoridad gubernativa es quien tiene la potestad de fijar los servicios mínimos en los servicios esenciales, la previa audiencia a las organizaciones o entidades convocantes de la huelga es un elemento fundamental en el procedimiento de imposición de servicios mínimos, por lo que el rechazo a la negociación de la propuesta sindical de servicios mínimos y la fijación unilateral por las empresas públicas o por la Autoridad gubernativa será determinante para la calificación de inconstitucionalidad de los mismos. La jurisprudencia sentada por el Tribunal Supremo y por el Tribunal Constitucional, han sido el resultado de los muchos conflictos producidos en el periodo constituyente de la democracia española en torno al ejercicio del derecho de huelga en servicios públicos en el marco de huelgas sectoriales o de huelgas generales. Ambos Tribunales han clarificado el alcance del derecho constitucional y la aplicación del Real Decreto-Ley.

La convocatoria de huelgas generales motivadas por decisiones políticas de los diferentes Gobiernos del Estado han implicado siempre una alta conflictividad entre estos y las Confederaciones y Federaciones sindicales convocantes, en torno al establecimiento de servicios mínimos en servicios esenciales, a la acción extensiva de la huelga por parte de las organizaciones sindicales y a la utilización abusiva y con fines partidarios, desde las Administraciones competentes, de los medios de comunicación públicos y privados afines.

En presencia de este tipo de conflictos, es frecuente la utilización abusiva de la potestad gubernativa para fijar los servicios mínimos en servicios esenciales, sin tomar en consideración ni las propuestas sindicales en torno a los servicios mínimos ni la justificación y proporcionalidad exigible. Frente a esto las organizaciones sindicales han recurrido al orden contencioso-administrativo, competente para dirimir conflictos en torno a los decretos de servicios mínimos, y con frecuencia han obtenido una resolución favorable a sus planteamientos pero mucho tiempo después de que la huelga se haya realizado, lo que evidencia, una vez más, la ineficaz protección jurídica del derecho de huelga de los trabajadores y trabajadoras que prestan sus servicios para las Administraciones Públicas o en empresas públicas y privadas que prestan servicios para la comunidad, sean o no servicios esenciales y que ven restringido su derecho por la reiteración de medidas abusivas en la fijación de servicios mínimos cada vez que se produce una convocatoria de huelga general.

Por ello, se hace necesario potenciar vías alternativas como la negociación de Acuerdos estables sobre definición de servicios esenciales y establecimiento de servicios mínimos, negociados por las organizaciones sindicales y los poderes públicos en los ámbitos correspondientes y en su defecto, reclamar el adelanto del control jurisdiccional sobre la decisión gubernativa y con ella la suspensión cautelar de los servicios mínimos impuesto por la autoridad gubernativa, vía utilizada durante la última huelga general del 20 de junio de 2002, aunque con diferentes resultados según las distintas instancias que intervinieron (TSJ de CC.AA. y TS).