El procedimiento de acceso a la información pública - La solicitud de acceso a la información pública

15) FORMALIDADES PARA ACCEDER A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

a) Presentación de la solicitud

En el primer párrafo del inciso 5) del artículo 2 de la Constitución Política del Perú (CPP), se dice que toda persona tiene derecho: “A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido.” La solicitud a que alude la norma, a fin de recibir la información pública solicitada, hace que el procedimiento respectivo sea perfectamente constitucional.

Por otro lado, el primer párrafo del artículo 10 del Decreto Supremo Nº 072-2003-PCM (el “Reglamento”) señala que, “La solicitud de acceso a la información pública puede ser presentada a través del Portal de Transparencia de la Entidad o de forma personal ante su unidad de recepción documentaria.” Si se elige esta segunda modalidad, el segundo párrafo de la misma norma señala que será presentada mediante el formato contenido en el Anexo del Reglamento, sin perjuicio de la utilización de otro medio escrito que contenga los requisitos establecidos en el mencionado numeral, el mismo que deberá ser “de libre reproducción y distribución gratuita”, conforme al inciso 1) del artículo 154 de la Ley N° 27444, Ley del procedimiento administrativo general (LPAG).

La solicitud de acceso a la información pública debe presentarse en la Oficina de Administración Documentaria (o “Mesa de partes” de la entidad), a fin de controlar el plazo establecido por la ley para entregar la información pública solicitada. Dicho escrito no requiere ser autorizado por letrado. Al respecto Bacacorzo señala que, “se justifica plenamente este tratamiento eminentemente social, en razón de que en el procedimiento administrativo no es necesario accionar con abogado al lado, sino que cada administrado puede proceder por sí mismo; siendo indispensable el letrado sólo en casos de excepcion, mientras que en el proceso judicial acontece exactamente lo contrario.” [Bacacorzo, Gustavo, Tratado de derecho administrativo, 5ta. ed., Gaceta Jurídica, Lima, 2002]

Los requisitos de la solicitud de acceso a la información pública están previstos en el artículo 10 del Reglamento, siendo de aplicación supletoria lo dispuesto en el artículo 113 de la LPAG.

b) El funcionario responsable de entregar la información pública

Conforme al inciso a) del artículo 11 del Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM, TUO de la Ley Nº 27806 (la “Ley”), “Toda solicitud de información debe ser dirigida al funcionario designado por la entidad de la Administración Pública para realizar esta labor. En caso de que éste no hubiera sido designado, la solicitud se dirige al funcionario que tiene en su poder la información requerida o al superior inmediato.”

El segundo párrafo del artículo 8 de la Ley establece que las entidades obligadas a entregar la información pública, “identificarán, bajo responsabilidad de su máximo representante, al funcionario responsable de brindar información solicitada en virtud de la presente Ley. En caso de que éste no hubiera sido designado las responsabilidades administrativas y penales recaerán en el secretario general de la institución o quien haga sus veces.”

Asimismo, el último párrafo del artículo 5 del Reglamento establece que, “En caso de vacancia o ausencia justificada del funcionario responsable de entregar la información, y cuando no haya sido designado un encargado de cumplir las funciones establecidas en el presente artículo, el Secretario General o quien haga sus veces asumirá las obligaciones establecidas en la Ley y el presente Reglamento.” De forma general, el inciso 4 del artículo 148 de la LPAG dispone que, “En ningún caso podrá afectarse la tramitación de los expedientes o la atención del servicio por la ausencia, ocasional o no, de cualquier autoridad. Las autoridades que por razones de licencia, vacaciones u otros motivos temporales o permanentes se alejen de su centro de trabajo, entregarán a quien lo sustituya o al superior jerárquico, los documentos y expedientes a su cargo, con conocimiento de los administrados.”

El último párrafo del artículo 10 del Reglamento establece que, “Si el solicitante no hubiese incluido el nombre del funcionario o lo hubiera hecho de forma incorrecta, las unidades de recepción documentaria de las Entidades deberán canalizar la solicitud al funcionario responsable.”

c) Requisitos de la solicitud

El funcionario responsable de entregar la información tiene la obligación de calificar la solicitud y, para ello, tiene que verificar que el mencionado documento cumpla con los requisitos establecidos en el artículo 10 del Reglamento. En dicho numeral, en concordancia con el artículo 11, se establecen los requisitos que esencialmente debe contener la solicitud de acceso a la información pública; esos requisitos son:

• Nombres, apellidos completos, documento de identidad y domicilio del solicitante. Tratándose de menores de edad no será necesaria la presentación del documento de identidad.

• En caso la solicitud se presente en la unidad de recepción documentaria de la Entidad, firma del solicitante o huella digital, de no saber firmar o estar impedido de hacerlo.

• Expresión concreta y precisa del pedido de información.

La Defensoría del Pueblo ha dicho bien, cuando sostiene que, “considerar a los mencionados requisitos como garantías para la realización efectiva del derecho de acceso a la información pública supone atribuirles un sentido que busca maximizar la efectividad del derecho. Esta forma de entender los requisitos se orienta también a superar el formalismo pues su incumplimiento, en la medida que no obstaculice la realización del derecho; no podría constituir una razón válida para denegar el acceso a la información.”

Ahora bien, respecto al primer requisito mencionado –inciso a) del artículo 10 del Reglamento–, no existe ningún impedimento para que cualquier persona presente una solicitud de acceso a la información pública en la unidad de recepción documentaria de la entidad obligada. Cuando el solicitante sea mayor de edad, éste deberá anexar a su solicitud la copia de su Documento Nacional de Identidad o Carné de extranjería, según sea el caso; por el contrario, cuando el solicitante sea menor de edad, estará exonerado de presentar dicho documento, aunque opino que debería presentar la copia del documento que acredite su minoría de edad.

Asimismo, cuando el solicitante sea una persona jurídica [véase “Cuestiones Generales”, acápite 5], opino que su representante deberá anexar copia del documento que acredite la representación; no obstante, la Defensoría del Pueblo ha considerado que, “El derecho de acceso a la información pública no está sujeto al acreditamiento de representación alguna, por ser un derecho fundamental que lo titularizan, en principio, las personas naturales (lo que no supone, desde luego, que las personas jurídicas de derecho privado no lo puedan ejercer)” –al respecto, véase la STC recaída en el Exp. N° 3278-2003-HD/TC. A lo dicho debo añadir que, en este punto, mi opinión es contraria, pues estimo que los documentos que se generen administrativamente no podrán consignar una representación no acreditada; sin perjuicio que, en caso que no se haya demostrado la representación, el trámite prosiga con la mención de la persona natural que presenta la solicitud, sin ninguna referencia a la persona jurídica.

Con relación al segundo requisito mencionado –inciso c) del artículo 10 del Reglamento–, obviamente no es exigible cuando la solicitud es presentada a través del Portal de Transparencia de la entidad obligada (primer párrafo del artículo 10 del Reglamento). Cuando el solicitante es menor de edad deberá poner su huella digital, siempre que presente por escrito su solicitud.

Por otra parte, conforme al artículo 10 del Reglamento, en concordancia con el artículo 11 de la misma norma, los otros requisitos que no son esenciales y que, por tanto, de ser el caso, pueden ser subsanados por el principio de oficialidad [véase “El procedimiento de acceso a la información y sus principios”, acápite 14], son los siguientes:

• El número de teléfono y/o correo electrónico del solicitante.

• La indicación de la dependencia que posea la información.

• El nombre del funcionario responsable de entregar la información.

d) Expresión concreta y precisa del pedido de información

El inciso d) del artículo 10 del Reglamento establece que la solicitud de acceso a la información pública debe contener: “la expresión concreta y precisa del pedido de información”. En mi opinión, de todos los requisitos esenciales que debe contener dicha solicitud, este requisito es el que más problemas suscita tanto para la autoridad administrativa como para los administrados pues, ya sea por su omisión o por su planteamiento defectuoso, es una causal para observar la solicitud, de acuerdo con el primer párrafo del artículo 11 del Reglamento.

El requisito previsto en el inciso d) del artículo 10 del Reglamento, a diferencia de los demás requisitos esenciales, implica necesariamente un juicio de valor, toda vez que es la autoridad administrativa el que, a su criterio, debe determinar cuándo un pedido de información pública es concreto y preciso, y cuándo no lo es; siendo ésta última, como ya se dijo, una causal para observar la solicitud, que no es otra cosa que una medida suspensiva del procedimiento por el término concedido por la ley, hasta que la observación sea subsanada.

Respecto al administrado, para evitar que su solicitud no sea observada, debe plantear su pedido de información pública de manera precisa y concreta, tal como lo exige la norma citada. En apariencia, si se tiene en cuenta el carácter instrumental del derecho de acceso a la información pública [véase “Cuestiones Generales”, acápite 6], el administrado no tendría mayores dificultades, pues se puede presumir que sabe lo que quiere y, por eso, puede expresar su pedido de la forma indicada; empero, es necesario que tenga en cuenta lo siguiente:

• Como en el Portal de Transparencia se encuentra la información básica que la entidad debe poner en conocimiento de la colectividad [véase “Cuestiones Generales”, acápite 10], previamente, el solicitante debe verificar que la información que busca se encuentra ahí disponible; pues, de estarlo, sólo obtendría de la autoridad administrativa, como respuesta, la remisión a la página web del Portal que contiene la información solicitada (segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento). No obstante, en caso que el administrado quiera copia de la documentación que sustenta la información disponible en el Portal de Transparencia, debe solicitarlo así, de manera expresa y con la precisión del caso, a fin de no confundirse con el caso anterior.

• Según el primer párrafo del artículo 10 de la Ley, la información pública puede estar contenida en documentos escritos, fotografías, grabaciones, soporte magnético o digital, o en cualquier otro formato similar. También se puede admitir que se solicite una información que no se encuentre contenido en una instrumental específica como, por ejemplo, en el caso que se solicite un informe de la autoridad administrativa, respecto a lo que conoce en razón a sus funciones o actividades establecidas normativamente. Asimismo, también es información pública “la información general sobre los temas de interés recurrente para la ciudadanía” –inciso 2) del artículo 110 de la LPAG. No obstante, esos no serían los únicos casos, atendiendo a la presunción de publicidad –prevista en el inciso 1) del artículo 3 de la Ley–, por lo que la relación expuesta es meramente ilustrativa.

• Si bien no es necesario que se mencione al funcionario que tiene en su poder la información pública solicitada –inciso e) del artículo 10 del Reglamento–, la precisión del pedido implica que el administrado elabore una cabal descripción de la información, no precisamente en cuanto a su ubicación –que podría resolver la cuestión de su posesión– sino en cuanto a identificar plenamente la existencia de la información pública solicitada en poder de la entidad obligada, mediante el cotejo con el respectivo registro de información pública (artículo 21 de la Ley).

Con relación a la autoridad administrativa, respecto a “la expresión concreta y precisa del pedido de información”, el funcionario responsable de entregar la información pública debe tener en cuenta las siguientes consideraciones:

• Consultando el Diccionario de la Real Academia Española, se puede afirmar que tanto el término “preciso”, como “concreto” podría ser sustituido por “determinado”; en consecuencia, el pedido de acceso a la información tiene que estar completamentante determinado, vale decir, debe hacer referencia a una información específica que se encuentra en posesión de la entidad obligada. No obstante, en caso que se presente una duda razonable en cuanto a la determinabilidad del pedido, opino que el funcionario deberá optar por dar trámite a la solicitud, teniendo en cuenta el principio de informalismo.

• En la eventualidad de que el solicitante, previamente, no haya verificado que la información solicitada se encuentre disponible en el Portal de Transparencia, el funcionario debe comprobar la disponibilidad de dicha información; pues, en caso que así sea, no puede iniciar el procedimiento inútilmente, teniendo en cuenta la única respuesta que la autoridad administrativa puede dar en esos casos (segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento): atendiendo al principio de eficacia [véase “El procedimiento de acceso a la información y sus principios”, acápite 14], el funcionario debe comunicar al solicitante que su pedido de información pública se encuentra disponible en el Portal de Transparencia, indicando la dirección de la página web.

• El funcionario sólo está facultado para verificar que el pedido de información pública sea preciso y concreto, mas no para comprobar el carácter público de dicha información ni para informar sobre su restricción temporal, es decir, en ningún caso el funcionario podrá observar la solicitud argumentando que la información solicitada no tiene el carácter de público [véase “Cuestiones Generales”, acápite 2] o no puede ser conocida por cierto tiempo, aunque su acto se encuentre debidamente motivado; pues de ser así, se estaría presentando una negativa injustificada al acceso a la información pública, como se explicará más adelante. En todo caso, pronunciarse sobre esos aspectos le corresponde al funcionario poseedor de la información pública (inciso b del artículo 6 del Reglamento).

Si bien al funcionario responsable de entregar la información le corresponde verificar que el pedido de información pública sea preciso y concreto, dicho criterio no puede ser en ningún caso arbitrario, por lo que el administrado, en caso de discrepar con la calificación efectuada, puede considerar denegado su pedido de acceso a la información pública e interponer el recurso de apelación –previsto en el inciso f) del artículo 11 de la Ley–, por una interpretación analógica de dicha norma, toda vez que no es restrictiva de derechos (véase el inciso 9 del artículo 139 de la CPP).

Ahora bien, en la casuística se puede presentar que el solicitante no exprese un solo pedido sino más de uno; entonces, la calificación que exige el inciso d) del artículo 10 del Reglamento debe efectuarse respecto a cada uno de los pedidos formulados; por lo que, puede darse el caso de que algunos o todos no cumplan con dicha exigencia, vale decir, que no sean precisos y concretos. Si todos los pedidos no cumplen con el mencionado requisito esencial, el funcionario deberá observar la solicitud de conformidad con el artículo 11 del Reglamento; sin embargo, en caso que sólo algunos de los pedidos planteados no sean precisos y concretos, opino que el funcionario debe dar trámite a los pedidos correctamente formulados y observar los demás pues, conforme se puede verificar, la subsanación de las observaciones equivale a presentar una nueva solicitud, debido a que desde la fecha de su presentación comienza a contarse el plazo establecido para entregar la información pública.

Claro está que una medida como la antes señalada no está prevista normativamente, pues ni la Ley ni su Reglamento regulan el caso en que el administrado formule, conjuntamente, más de un pedido de información pública; sin embargo, es recomendable que la autoridad administrativa opte por la solución antes mencionada, pues favorece al interés del administrado –artículo III de la LPAG–, además que es acorde con los principios de informalismo, celeridad y eficacia [véase “El procedimiento de acceso a la información y sus principios”, acápite 14].

Relacionado con el caso antes reseñado, en la casuística se puede presentar que, en una misma fecha, una persona presente más de una solicitud o que más de una persona pida la misma información pública. A fin de no iniciar un procedimiento por cada solicitud presentada, es recomendable que la autoridad administrativa opte por la acumulación, prevista en el artículo 116 de la LPAG, por el cual, teniendo en cuenta la conexidad entre los pedidos, el funcionario responsable de entregar la información pública, en el requerimiento al poseedor de la información, deberá disponer la acumulación de los procedimientos, conforme al artículo 149 de la LPAG.

Por otra parte, también puede presentarse el caso que, por falencias comprensibles, el solicitante formule su pedido de información pública con una redacción o composición defectuosa; en ese caso, la autoridad administrativa puede y debe reformular el pedido, si ello no implica alterar lo realmente solicitado por el administrado, a fin de que el funcionario poseedor de la información pueda comprender los alcances del pedido. Obviamente, una solución como la planteada tampoco está prevista normativamente, pero puede ser elegida por la autoridad administrativa en atención al interés del administrado –artículo III de la LPAG– y el principio de eficacia [véase “El procedimiento de acceso a la información y sus principios”, acápite 14]; toda vez que, en todos los casos, se debe optar por observar la solicitud siempre y cuando no haya otra alternativa para dar trámite a la solicitud.

Finalmente, es de resaltar que por una infracción a lo dispuesto en el inciso d) del artículo 10 del Reglamento, el administrado vería frustrada sus pretensiones de obtener la información pública que necesita, circunstancia que tiene que hacer reflexionar a la autoridad administrativa para, de algún modo, reducir los casos en que tenga que observar la solicitud de acceso a la información pública, toda vez que, al fin de cuentas, perjudica al administrado, por lo antes dicho, y también a la autoridad administrativa, pues tiene que asumir los gastos de notificar la observación de la solicitud. Al respecto, una propuesta sería que, aunque la norma no lo establece, la autoridad administrativa publique en su Portal de Transparencia, u en otro medio al alcance de los usuarios, el “registro público” que señala el artículo 21 de la Ley, de tal forma que éste se convierta en un catálogo donde los usuarios puedan consultar antes de efectuar su pedido de información pública.

16) EL LLAMADO “REQUERIMIENTO INMOTIVADO”

En el primer párrafo del inciso 5) del artículo 2 de la CPP, se señala que toda persona tiene derecho: “A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido.” Según la norma, es constitucional que el solicitante exprese su pedido de información pública sin “expresión de causa”.

En ese sentido, en el artículo 7 de la Ley se dice que en ningún caso se exige expresión de causa para el ejercicio del derecho de acceso a la información pública. Al respecto, de acuerdo con el TC, “este carácter [lo inmotivado de la solicitud] descarta la necesidad de justificar la petición en la pretensión de ejercer otro derecho constitucional (v. gr. la libertad científica o la libertad de información) o en la existencia de un interés en la información solicitada, de modo tal que cualquier exigencia de esa naturaleza es simplemente inconstitucional” (véase la STC recaída en el Exp. N° 0950-2000-HD/TC, del 13.12.2000).

El denominado “requerimiento inmotivado”, o la ausencia de expresión de causa o justificación de la razón por la que se solicita la información, permite que las personas presenten su solicitud sin detallar el motivo que les impulsa pedir determinada información pública y, por eso, la autoridad administrativa no podría exigir al solicitante que exprese el interés de su pretensión sin contravenir lo dispuesto por la Constitución.

17) CALIFICACIÓN DE LA SOLICITUD

El artículo 11 del Reglamento establece que la autoridad administrativa tiene un plazo de cuarenta y ocho horas –se entiende que son dos días hábiles– para calificar la solicitud, es decir, para comprobar que la solicitud cumpla con los requisitos establecidos en el artículo 10 del Reglamento, especialmente, los que son esenciales; sin embargo –y en esto es muy enfática la norma antes citada– transcurrido dos días hábiles después de recibida la solicitud, se la tiene por admitida y la autoridad administrativa, posteriormente, no podrá calificar la solicitud, o cuestionar las formalidades que debió contener y que no fueron observadas oportunamente. Por consiguiente, si transcurrido dos días hábiles después de recibida la solicitud, el funcionario no se pronuncia sobre sus aspectos formales, la solicitud deberá considerarse, al menos formalmente, de conformidad con el artículo 11 del Reglamento, a efectos de proseguir con el trámite respectivo.

En ese sentido, según el inciso 7) del artículo 148 de la LPAG, “En ningún caso la autoridad podrá alegar deficiencias del administrado no advertidas a la presentación de la solicitud, como fundamento para denegar su pretensión.” Dicha norma es importante, al menos, para iluminar dos supuestos. En primer lugar, la autoridad administrativa, luego de transcurridos dos días hábiles de presentada la solicitud, no podrá denegar el pedido de información aduciendo deficiencias advertidas en la solicitud presentada, pues ello configuraría un supuesto de negativa injustificada al acceso a la información pública.

Por otro lado, el único que está facultado, en la entidad obligada, para calificar la solicitud es el funcionario responsable de entregar la información pública, por ser una labor implícita en el inciso a) del artículo 5 del Reglamento; por tanto, el poseedor de la información pública no puede calificar la solicitud, pues no está dentro de sus atribuciones; sin embargo, es posible que éste no pueda atender el pedido de información por impreciso, en cuyo caso deberá comunicarlo al funcionario responsable de entregar la información, a fin de que éste decida lo que sea más conveniente, atendiendo a los principios y a la finalidad del procedimiento.

18) OBSERVACIÓN DE LA SOLICITUD

Conforme al artículo 11 del Reglamento, durante la etapa de calificación de la solicitud, si la autoridad administrativa detecta algún defecto u omisión, respecto a los requisitos esenciales antes mencionados, deberá proceder a observar la solicitud, notificando al solicitante las omisiones y/o los defectos encontrados, concediéndole un plazo de dos días hábiles a fin de que subsane las observaciones formuladas, bajo apercibimiento de dar por no presentada la solicitud.

El solicitante deberá presentar el escrito de subsanación en un plazo de dos días hábiles, contados a partir del día siguiente en que le es notificado la observación de su solicitud. Dicho escrito de subsanación deberá ser presentada en la “Mesa de Partes” de la entidad. El plazo que tiene ésta para entregar la información se empezará a computar a partir de la presentación del documento de subsanación.