Finanzas Públicas - Casos practicos

La Privatización del Sector Eléctrico (SEGBA)

Las características generales del proceso de privatización en el sector eléctrico no escapan de las descriptas a nivel global, pero interesa señalar algunas particularidades.

Hasta 1992, el sector eléctrico estaba conformado por cuatro empresas nacionales y dos binacionales destinadas al aprovechamiento de los recursos hidroeléctricos. Las empresas nacionales garantizaban el 84% de la generación y eran propietarias del 100% del transporte.

En cuanto a la distribución, esta estaba a cargo de dos empresas nacionales que abastecían el 55% del consumo eléctrico nacional, veintiún empresas provinciales que abastecían el 34% y cuyo límite era el territorio provincial, y cerca de 600 cooperativas privadas que prestaban el 11% restante del servicio en áreas municipales.

Al inicio de la reforma del sistema eléctrico, las empresas se enfrentaban graves dificultades económicas y financieras por causa del endeudamiento al que habían sido empujadas por el desvío de fondos propios para cubrir gastos del presupuesto nacional y por el atraso en las tarifas. Esto derivó en una fuerte reducción de la capacidad de inversión y de mantenimiento y consecuentemente en el deterioro del desempeño técnico.

Esta situación influyó sobre el precio de venta. Como el interés del gobierno era asegurarse la presencia de inversores privados, se dejo en libertad a los oferentes para la fijación de precios. En el caso de las centrales térmicas, se tuvo en cuenta para la cotización la vida útil restante, por lo que fueron cotizadas entre un 10 y un 30% del valor de reposición. En muchos casos el valor base de la licitación no llegaba a cubrir el valor de los edificios y terrenos de la empresa.

En el caso particular de la empresa SEGBA, el gobierno absorbió la suma de 1.480 millones de dólares de deuda, transfirió 330 millones a las empresas adjudicatarias y cobró 1.294 millones por la privatización, con lo que no llegó a cubrir con ese precio ni siquiera el valor de las deudas.

A fin de asegurar rentabilidad y la competencia, la reforma del sistema se encaró en dos sentidos, 

1. separando completamente los distintos procesos de la industria: Generación (producción de energía), Transporte (vinculación de la producción con el consumo), y Distribución (abastecimiento a los usuarios),

2. se procedió a la atomización de empresas definiendo unidades de negocio mínimas.

Así se vendieron las centrales térmicas , las hidroeléctricas, y las líneas de alta tensión se vendieron como unidades independientes ; las líneas de menor tensión fueron agrupadas y vendidas en unidades regionales ; y las dos empresas de distribución, pasaron, una a control provincial, y la otra (SEGBA- que abarcaba el área metropolitana de Buenos Aires), se dividió en tres unidades comerciales privadas (EDESUR, EDENOR y EDELAP).

Las tres empresas distribuidoras y las cuatro centrales térmicas del área metropolitana de Buenos Aires, quedaron en manos de capitales extranjeros en su mayor parte. 

Por otra parte, si se analiza la composición de los grupos que ganaron las licitaciones, resulta evidente que la desintegración a la que apuntó la reforma, se vio deformada con la reintegración provocada por la coincidencia de los propietarios en mas de uno de los procesos de la industria eléctrica. Por ejemplo, las empresas que reúnen el 90% de las acciones privadas de la Central Térmica Costanera, reúnen a la vez el 92% del acciones de EDESUR, a pesar de la expresa prohibición de los Decretos Reglamentarios. Esto mismo se extiende al sector de transporte de alta tensión. 

Esto se logró gracias a que ninguno de los grupos domina en forma total los consorcios de los que forman parte. Esto manifiesta la estrategia integral de estos grupos económicos tendiente a no quedar fuera de ninguno de los negocios altamente ventajosos. De este modo participan de todas las fases del proceso de la industria : generación térmica e hidroeléctrica, transporte y distribución. A ello se suma que varios socios participan activamente del negocio de la industria del gas y del petróleo. Esto significa que la electricidad distribuida en Buenos Aires, por ejemplo, fue generada con algún derivado de petróleo o con gas y luego transportado por las empresas de las cuales participan los mismos grupos económicos. Lo que en apariencia no es un monopolio, el predominio de los mismo grupos en todos los sectores, evidencia que sí lo es dado el grado de integración real que consiguieron.

 

Efecto de las Privatizaciones Sobre los Usuarios

Hay tres aspectos centrales para analizar dentro de las consecuencias de las privatizaciones sobre los usuarios:

1) Acceso al servicio

2) Tarifas

3) Calidad

 

Cada una de ellas, tiene íntima relación con el modo en que se realizó la reforma y los objetivos centrales a los que se apuntaba con el proceso de privatización. Hemos descripto en la parte anterior que dichos objetivos estaban centrados en privilegiar la participación de capitales extranjeros y grandes grupos económicos, así como también dar un marco de garantía a los inversores de las utilidades que generaría su participación en el sector.

Hemos visto además que la intención de promover la competencia dividiendo el proceso de la industria y creando unidades de negocio mínimas, quedó truncada en los hechos desde el momento en que la mayoría de los grupos intervinientes participan de todo el proceso.

Por otra parte, al desaparecer el sistema integrado y considerarse a la electricidad, como un producto mas del mercado sin diferenciarla con otros bienes, se descarta tanto la necesidad de satisfacción de la demanda continua como las ventajas de la producción conjunta, negando con esto el carácter estratégico de la electricidad en las sociedades modernas en que la mayor parte de las actividades de la vida cotidiana necesitan de la energía eléctrica para llevarse a cabo.

De este modo se altera el concepto de servicio público existente hasta la privatización, considerando sólo la distribución y el transporte como servicio público, quedando excluida de este concepto la generación que se considera de interés general. 

Esto significa que si al generador le resulta antieconómica su empresa puede cerrarla sin que el Estado tenga la obligación de intervenir aunque las consecuencias para los usuarios pueda llegar a ser la falta de suministro.

Asimismo cabe destacar que no se exigieron inversiones forzosas a los grupos adquirentes, solo se les exigía la prestación de un servicio de calidad.

Por otra parte, del análisis del marco regulatorio del sector, surge claramente que los únicos actores reconocidos dentro del mercado eléctrico son los transportadores, generadores, distribuidores y grandes usuarios, con lo cual los pequeños usuarios industriales, familiares o comerciales quedan excluidos.

Tomando en cuenta estos aspectos, podemos decir que la privatización tuvo efectos negativos para los usuario en los tres aspectos señalados.

Respecto al acceso al sistema, la primera medida que tomaron las empresas fue el corte del suministro en forma indiscriminada a las villas de emergencia y barrios pobres que estaban "enganchados" a la red., para reducir las pérdidas en las redes de distribución. El acceso al sistema queda restringido a la posibilidad de pagarlo. El precio de la energía en el mercado mayorista gira alrededor de los 0,03 centavos de dólar el Kw., mientras que los pequeños consumidores abonan entre 0,10 y 0.15 centavos.

En relación a las tarifas se produjo un aumento en el precio del bajo consumo y una baja en el precio del alto consumo. Los consumidores residenciales pagan tarifas mas altas que los grandes usuarios ya que estos últimos tienen acceso directo a comprar en el mercado mayorista.

Por último, respecto de la calidad del servicio, no se registraron mejoras en la atención al cliente y el apagón en la Ciudad de Buenos Aires nos muestra que no se presta un servicio de calidad.

 

El Efecto de las Privatizaciones Sobre los Trabajadores del Sector Eléctrico

Reducción de Personal: Se produjo una fuerte reducción de personal. En las empresas de distribución la reducción alcanzó al 30% del personal, en las centrales térmicas superó el 45% y en el área del transporte fue cercana al 25%.

En algunas centrales hidroeléctricas, como la del Chocón, el impacto fue aún mayor, porque a la pérdida del empleo hay que agregarle que los trabajadores debieron entregar las viviendas que ocupaban.

La reducción del personal se basó en el sistema de Retiros Voluntarios a los cuales muchas veces se inducía a los trabajadores a tomarlo con acciones persecutorias o discriminatorias.

Tercerización: El proceso de tercerización de varios sectores de la producción permitió a las empresas reducir los costos laborales y debilitar la unidad de los trabajadores. Los trabajadores contratados en estas empresas son generalmente trabajadores precarios, con condiciones de trabajo mucho mas desfavorables y salarios menores.

Programas de Propiedad Participada: Otro aspecto que fue importante en el sector fue el tema de la aplicación de los Programas de Propiedad Participada. El gobierno reservó el 10 % de todas las unidades de negocio privatizadas para ser adquiridas por los trabajadores de las empresas. En el caso de las Centrales Térmicas e Hidroeléctricas reservó el 2%. Dichos programas intentaron por un lado contener las resistencias de los trabajadores y sus organizaciones a las privatizaciones y por otra parte formaba parte de una estrategia de cooptación de los trabajadores, (ahora "adquirentes"), para obtener de ellos mayor colaboración en los procesos productivos con el propósito de asegurarse el aumento de la productividad.

La Federación sindical-patronal: la federación que nuclea a los sindicatos de la electricidad licitó y ganó tres centrales térmicas (Litoral, Noroeste y Patagónica) y el transporte del Noreste y Noroeste. En algunos casos para la adjudicación capitalizó las deudas sindicales que las unidades de negocio mantenían con ella.

Convenios Colectivos de Trabajo por Empresa: Los nuevos convenios de empresa avanzan en condiciones flexibles de trabajo. La jornada de trabajo quedó establecida en 41,5 horas semanales en turnos rotativos aplicando la Flexibilidad horaria. Se acepto la polivalencia y se destruyo el sistema de categorías fijándose 6 categorías que absorben las doce que establecía el Convenio anterior de las dos distribuidoras.

Se fija el salario básico entre 500 dólares y 780 dólares y se establecen adicionales por productividad que se medirán de acuerdo al rendimiento de la empresa, del sector y del trabajador. Además se bonifica el trabajo nocturno con un 15 %, con lo cual se avanza en la Flexibilidad salarial, tendiéndose a la disminución del costo salarial por el no pago de horas extras.

Se establece un período de prueba para los trabajadores nuevos de hasta 6 meses sin aportes jubilatorios y sin derecho a indemnización en caso de despido, avanzando de este modo en la Flexibilidad Contractual. Dentro de esto mismo, se habilita a la empresa a contratar hasta un 20% del plantel total, con contratos de tres meses renovables hasta dos años. Este tipo de contratos se está extendiendo dentro de la actividad al resto de las empresas.

 

El Apagón de Febrero de 1999 de EDESUR: Crónica de un Apagón Anunciado

Resulta importante incluir algunos antecedentes respecto de la calidad del servicio brindado por la empresa antes del apagón.

Según datos oficiales mas del 50% de los reclamos realizados por usuarios ante el ENRE están dirigidos a EDESUR, de los cuales la mayor parte se realizaban por falta de suministro.

En 1993 el Gobierno de la Ciudad publicó una lista de sanciones a las empresas de servicios públicos por roturas en la vía pública, excavaciones realizadas sin permiso, obstrucción de vereda y falta de señalización adecuada de las obras. El primer puesto lo ocupaba la empresa EDESUR. En junio del mismo año varias escuelas del Gran Buenos Aires, debieron suspender las clases como consecuencia del corte de suministro que Edesur había ordenado por falta de pago. 

Posteriormente se constató que la deuda era mucho menor al importe reclamado ya que la mayor parte de las facturas reclamadas estaban abonadas. Edesur culpó al sistema de pagos burocrático de los organismos oficiales.

En diciembre de 1994 un ingeniero que regresaba de su trabajo, cayó en un pozo abierto por una contratista de Edesur sobre una avenida de importante tránsito de la ciudad. Muerte por electrocución. Edesur no cumplió con las normas elementales de seguridad.

Apenas iniciado el año 1995, dos obreros de una empresa contratista de Edesur que estaban trabajando en la reparación de un cable de la red en pleno centro financiero de la ciudad de Buenos Aires, sufrieron una descarga de 13.000 kw lo que les provocó graves quemaduras. Edesur destacó que se trató de un error humano.

En 1996 vecinos del barrio de Ezeiza, se opusieron a la instalación de una torre de alta tensión de Edesur que se situaba a 10 metros de una escuela primaria, solicitando el alejamiento de la misma. En medio de las negociaciones, la empresa cortaba el suministro de luz a los vecinos entre las 18,30 y las 23,00 horas.

En mayo de 1998, una joven de 22 años murió inmediatamente al atender el teléfono de su casa y recibir una descarga eléctrica de 13.200 voltios. Tanto Edesur como Telefónica negaron cualquier tipo de vinculación con el accidente alegando que "por las líneas telefónicas no circula corriente".

En la madrugada del 15 de febrero se produce un incendio en la Subestación Transformadora Azopardo a raíz de un cortocircuito en un empalme de cables de alta tensión que deja sin luz a 250.000 familias en los días mas calurosos del año. El corte se prolongó por 11 días.

Los informes respecto de las causas, que se fueron dando a conocer con mucha demora, indican trabajos de empalme de la red existente con la nueva dentro del túnel de cables por la posibilidad de fallas que puedan afectar las instalaciones preexistentes. Esto regía como norma en la empresa estatal Segba. Edesur respondió que habían desestimado ese riesgo. Se comprobó con datos brindados por expertos en el tema que el hecho de haberlo realizado fuera del túnel hubiera ocasionado un incremento de 1.000.000 de U$S en el costo de ejecución.

En segundo lugar no se realizaron las pruebas de los cables a empalmar con el nivel de tensión especificados en las reglamentaciones obligatorias. Si se hubieran realizado las pruebas de tensión adecuadas se hubieran detectado las fallas a tiempo. En tercer lugar, no existían los elementos de prevención de incendios en el túnel. Si el túnel hubiera sido llenado con arena se evitaba que el incendio iniciado en un empalme, se expanda hacia la línea de alimentación alternativa. Asimismo no había extinguidores fijos ni móviles, no había o no funcionaron los sistemas de detección de fuego o humo.

Sumado a ello, no había personal que supervisara el buen funcionamiento de la instalación recientemente energizada.

Por otro lado, no mantuvo la subestación anterior hasta asegurarse de que la nueva planta funcione.

Por último, y ya en medio del corte, demoró la solución porque se insistió en realizar la reconexión en el lugar del siniestro.

El apagón fue consecuencia de dos cuestiones centrales:

La primera tiene que ver con una estrategia de la empresa tendiente a la reducción de costos y al aumento acelerado de sus ganancias en detrimento de la calidad del servicio y la seguridad de trabajadores y usuarios :

• Intenso proceso de tercerización.

• Reducción de personal y el desmantelamiento de los planteles profesionales estables y experimentados con que contaba el servicio al momento de la privatización.

• Falta de inversión en sistemas de seguridad.

• Ahorro de costos en el diseño y planificación de las obras.

La segunda cuestión tiene que ver con el poder y el desempeño de los entes estatales de control que no cumplieron con su función.

 

El caso de ENTEL

La privatización de ENTEL fue definida por un decreto presidencial que dispuso una separación de la empresa tanto funcional como geográfica. Funcionalmente fue dividida en servicios básicos, internacionales y competitivos. El servicio básico se dividía a su vez en dos zonas – norte y sur – en la que cada una de las empresas adjudicatarias gozaría de monopolio por siete años con opción a extenderlo tres años más. A su vez se crearon dos empresas denominadas “Sociedad Prestadora de Servicio Internacional” y “Sociedad Prestadora de Servicios en Competencia”. Estas últimas se adjudicarían conjuntamente y por partes iguales a los consorcios que ganaran la licitación del servicio básico.

La privatización se realizó en dos pasos. En noviembre de 1990 se vendió el 60% de las acciones de cada una de las empresas de telefonía básica. Cada consorcio que participaba en la licitación debía tener uno o más operadores de telecomunicaciones que tuvieran al menos 10% del capital del consorcio. Asimismo se impusieron restricciones en cuanto al nivel de activos que cada consorcio debía disponer y en cuanto a ciertos servicios técnicos que deberían garantizar (por ejemplo garantizar que el tiempo de conexiones fuera como máximo de 15 días). Poco antes de la licitación se introdujo un contrato de management entre el operador y los accionistas sobre temas de transferencia de tecnología, de planeamiento, de contratación de personal calificado y de formulación de presupuestos anuales de operaciones. 

Se utilizó un sistema de "doble sobre", por el cual primero se evaluó la capacidad técnica y financiera y luego se permitió realizar ofertas a los grupos precalificados. Una vez que los consorcios calificaban tenían dos meses para preparar sus ofertas. Se fijó un precio base en efectivo de U$S 100 millones para la zona norte y U$S 114 millones para la zona sur. Se estableció que el grupo ganador de la licitación sería aquel que ofreciera el mayor número de títulos de deuda externa argentina. 

Siete grupos se presentaron a la licitación y calificaron, pero una semana antes de la presentación de los segundos sobres se introdujeron cambios de último momento en las condiciones legales (por ejemplo el nivel de activos requeridos) y como consecuencia tan sólo fueron tres las ofertas recibidas en la fase de cotización de precios: la de Telefónica de España, Bell Atlantic y STET/France Telecom. El grupo encabezado por Telefónica de España resultó ganador en ambas zonas. Como los pliegos no permitían que el mismo consorcio obtuviera las dos compañías, Telefónica decidió quedarse con la del sur. La zona norte fue entonces entregada al segundo mejor postor, el grupo de Bell South. Sin embargo, este consorcio no pudo juntar los títulos de deuda que había prometido y aunque le extendieron el plazo se retiró, quedando entonces el tercer grupo como adjudicatario.

La recaudación total fue la parte en efectivo acordada en la licitación más títulos de deuda externa argentina por un valor nominal de U$S 5150 millones, correspondiéndole U$S 2372 millones a STET/Telecom y U$S 2778 millones a Telefónica de España. Dichos títulos cotizaban a un 14% de su paridad. De esta manera se constituyeron las nuevas empresas prestadoras de servicios de telecomunicaciones: Telefónica de Argentina S.A. (Operador: Telefónica de España) y Telecom Argentina S.A.(Operadores: STET y France Telecom). 

El Banco mundial prestó asistencia técnica y financiera para la privatización de ENTEL, ya que dicha venta era una de las condiciones que el organismo exigía al gobierno argentino para otorgarle el “Préstamo para la Reforma de Empresas Públicas”.

La privatización fue completada con la venta de 30% de cada una de las compañías mediante oferta pública de las acciones que mantenía el gobierno. La venta de las acciones de Telefónica de Argentina se realizó en diciembre de 1991 y generó ingresos para el estado por U$S 838 millones. El año siguiente en Marzo se realizó la venta de las acciones de Telecom obteniéndose ingresos por U$S 1.227 millones. El restante 10% de cada una de las compañías fue adquirido por los empleados a través del Programa de Propiedad Participada.