A pesar de la importancia que para toda disciplina tiene una clasificación técnica, en esta materia se observa una gran falta de uniformidad. Como el problema de la terminología, anteriormente analizado, éste presenta la más anárquica variedad. Podemos afirmar que no existen dos autores de los pocos que han hecho esfuerzos para clasificar, que muestren plenamente de acuerdo. Parten de puntos de vista diferentes, usan los mismos términos con distinto contenido, confunden los simples métodos con los sistemas, tratan de establecer diferencias donde no existen, confunden el género con la especie y viceversa, etc. Para confirmar la anterior aseveración presentaremos más adelante, con toda brevedad, las clasificaciones que con tanta variedad imaginativa han creado diversos autores.
Siempre se ha hablado de que “toda clasificación es peligrosa”. Seguramente por la tendencia propia de las clasificaciones de crear confusión en lugar de orden, como debería ser, dentro de toda disciplina. La pluralidad arbitraria genera una anarquía doctrinaria que fácilmente repercute en el campo teórico y práctico. Es posible que los trabajos de unificación de la terminología que realiza el Secretariado Internacional de las Instituciones Superiores de Control puedan contribuir, indirectamente, a hacer un poco de luz sobre esta materia. Tal vez, así se canalice hacia una dirección más o menos precisa, la frondosa variedad creada por la cautivadora tentación que nos impulsa a clasificaciones subjetivas.
Pero es evidente, que toda disciplina necesita una clasificación para su exacta captación y para comprensión de sus inevitables atices. Las clasificaciones en si, no son “peligrosas”. Lo peligroso es , la incontrolable libertad intelectual, que convertida en una especie de libertinaje arrastra a lamentable anarquía lo que por su naturaleza no es más que orden.
No obstante debemos reconocer que voluntaria o involuntariamente no deja de apreciarse una cierta y leve coincidencia que hace pensar en que la tarea de uniformar las clasificaciones del Control Fiscal quizás no ofrezca insalvables obstáculos.
La clasificación de esta materia debe atender a reglas de generalidad y simplicidad, y debe hacerse con espíritu restrictivo, y dentro de lo posible, universal. Cualquiera que se proponga clasificar, con el propósito de crear una interminable lista, estamos seguros que no tendrá demasiadas dificultades. Siempre existirán aspectos, rasgos, caracteres, modalidades y combinaciones infinitas que como en un inmenso caleidoscopio le permitirá crear hasta insólitas clasificaciones carentes de seriedad científica.
Algunas de las más usuales clasificaciones del Control Fiscal: parlamentario, legislativo, político, constitucional, de legitimidad, de legalidad, de oportunidad, de mérito, de sinceridad, de la probidad, de la honestidad, previo, preventivo, perceptivo, concomitante, en curso de ejecución presupuestaria, de compromisos, de egresos, de ingresos, judicial, jurisdiccional, contencioso, externo, interno, administrativo, escritural, objetivo, jurídico, de metas, de resultados, popular, de conveniencia, subjetivo, descentralizado, contemporáneo, analítico, sintético, permanente, ordinario, extraordinario, especial, general, parcial, selectivo, exhaustivo, por muestras, jerárquico, de tutela, supremo, superior, crítico, directo, indirecto, revisional o revisivo, total, fragmentario, continuo, periódico, eventual, de cuentadantes, formal, detallista, local.
Como se observará, los autores utilizan en numerosas oportunidades términos sinónimos para expresar conceptos diferentes y en otros casos se pretende denominar con diversos vocablos sistemas o métodos idénticos.
Vicente Ripa Alberdi, en su obra “El Presupuesto y su Control”, dice que “la teoría moderna ha creado dos sistemas de fiscalización en boga en los países más adelantados, que tienden a evitar los males que pueden originarse y que son: el control preventivo y el control judicial o crítico según se le ha llamado. Una clasificación extremadamente parca.
Alberto Arévalo, en su “Contabilidad Gubernamental” habla de “Contralor de la Hacienda Pública” y lo clasifica así: financiero y patrimonial, en razón de la materia que se le aplica, externo e interno, según los “órganos jurisdiccionales” a los que le compete ejercerlo, de acuerdo con el momento en que se ejerce el control, lo clasifica en “preventivo, concomitante y posterior”, de acuerdo con el alcance lo clasifica en “contralor de la legalidad” y contralor del mérito”, y luego llama al primero objetivo y al segundo subjetivo; por la intensidad, lo clasifica en analítico y sintético, en cuanto a la “vía seguida”, en directo e indirecto, total y fragmentario de acuerdo al procedimiento. Arévalo clasifica el control por “su continuidad o ritmo” en continuo, periódico y eventual. El control que se lleva a cabo “ en el lugar de realización de los hechos” lo clasifica como local o “in situ” para diferenciarlo del “centralizado”.
Constantín X, Sarantopoulos, en su anteriormente comentado trabajo “Principios Generales de Control de las Finanzas Públicas”, incluido en la “Gran Enciclopedia Helénica”, crea su propia clasificación y habla de que existe control administrativo, control jurisdiccional y control parlamentario, en primer lugar. Con respecto al control administrativo, dice que es el ejercicio por órganos de la Administración. Y califica dentro de este sistema, como “caso típico”, el del ejercicio por el “Auditor and General Comptroller” del sistema anglosajón, a quien equipara a los inspectores de finanzas, de contabilidad e impuestos, que son órganos de control interno, en la mayoría de los países. La denominación de “administrativo” para el control ejercido por el Contralor General de los sistemas anglosajones, trae confusión por cuanto la mayor parte de la doctrina,, reserva el término “administrativo” para identificar el ejercicio por la propia Administración”, o sea el interno.
Luego al hablar de “control jurisdiccional”, dice que sólo el administrativo no aportaría las necesarias garantías “pues proviene de la misma administración controlada”, y agrega que por eso “al lado del control administrativo” existe “un segundo control, el jurisdiccional”.
Sobre el control parlamentario, dice solamente que lo ejerce “el parlamento”, el cual, según las disposiciones de la Constitución, “examina y vota la Ley de Presupuesto”. Es decir que según esto todo el Control Parlamentario se reduce al previo presupuestario. Se omite así la importante actividad contralora posterior a la aprobación del Presupuesto, la cual concluye con el juicio político de las cámaras sobre la gestión ejecutiva.
En una segunda clasificación X. Sarantopoulos, habla de Control a priori, a posteriori y concomitante. Llama al primero preventivo, que como ya demostramos es denominación impropia y al segundo, represivo, adjetivo que en esta materia resulta de difícil comprensión. En lo que se refiere al control “a posteriori”, el autor limita su alcance al examen de cuentas para que se verifique “tanto la legalidad como la validez de las operaciones efectuadas”. Como vemos, deja fuera de esta clasificación otras formas de control posterior, principalmente la que realiza el Parlamento.
Como una categoría distinta de control, el autor griego citado, analiza el “control concomitante”. Explica que éste consiste en el que se realiza durante el año financiero “en el momento de ejecutarse las operaciones”. Luego lo refiere al control interno o “administrativo”cuando dice que es el que realizan los inspectores financieros, pagadores y contadores subordinados. El control “concomitante” o “en curso de ejecución”, o constituye una categoría independiente, un “tipo” o sistema. Esta forma es, ante todo, un procedimiento estrechamente ligado al control previo.
El control concomitante es siempre un procedimiento, auxiliar del sistema de control previo. Por su propia naturaleza el control “contemporáneo” con la realización del acto es previo a la aprobación o autorización. Y si es previo, por cuanto el acto aún no se ha consumado, es inoficioso y superfluo querer crear una categoría distinta donde sólo hay una modalidad específicamente. El control concomitante, es un procedimiento previo a la aprobación o a la autorización, y por ello es sólo una, modalidad del control previo.
Otra clasificación formulada por X. Sarantopoulos, es la de “Control Interno y Control Externo”, fundamentada “en la ubicación del órgano de control con respecto al servicio controlado”. En una definición poco clara del control interno dice que es “el ejercido por los órganos del mismo servicio”. Y al tratar de distinguirlo de otros, dice el autor que “el carácter distintivo de este control es el de ser a la vez, preventivo y permanente”. Hemos entendido siempre, y así lo observamos en la práctica, que el control interno puede ser previo y posterior. Además se manifiesta en toda la organización de la actividad administrativa y no sólo u “ordinariamente” en los “establecimientos públicos y empresas del Estado, tales como las de Electricidad, el Organismo de Administración de Material Aliad, etc.”, como afirma el autor.
Lugo se refiere al “Control Externo”, definiéndolo como “el efectuado por organismos que no pertenecen al mismo servicio, sino a una entidad de control externo”. Como se ve, la definición es tautológica, incluye como parte de ella, la idea de lo definido. Tal es el caso del control ejercido por el Contralor General o por los miembros del “Instituto de Contadores Juramentados”. Pero hacemos notar que cuando el autor habló de Control Administrativo”, ejercido por los órganos de la administración, dijo que era típico el realizado por el Contralor General, funcionario, según él, propio de los sistemas anglosajones.
Al hablar del control externo, se refiere a las Instituciones Superiores de Control como “Cortes de Cuentas” o por el título del funcionario principal, Contralor General. Quedarían así fuera de la clasificación, varias instituciones. Otra inexplicable omisión del autor es la de excluir de la clasificación de control externo, el que realiza el Parlamento.
Otras clasificaciones efectúa el autor citado, y dice que en relación con su contenido se distingue el control general, el control parcial y el control particular. Entendemos que esta distinción obedece más que al contenido, a la extensión. Pero, además, en nuestra opinión, esta clasificación ya no corresponde a los sistemas de control, sino a los métodos o procedimientos, aplicables a todos los sistemas.
Dentro de lo que consideramos una clasificación de procedimientos o métodos, pero no de tipos de control, como los califica X. Sarantopoulos, concluye hablando de Control Permanente u Ordinario, Control completo y a título de prueba.
El autor Honorato Sepe en su obra “La Corte dei Conti”, dice que el control puede ser clasificado en jurisdiccional y administrativo según la autoridad que lo ejercita y de acuerdo con el carácter extrínseco que reviste la actividad de control. Repite luego, la clasificación por la autoridad que lo ejerce y dice que puede distinguirse en político (que proviene de las Asambleas Legislativas), administrativo y jurisdiccional. La denominación de político para referirse, exclusivamente, al que efectúa el Parlamento es muy general, ya que esta expresión abarca prácticamente, en un sentido amplio, toda la actividad del Estado. No consideramos acertado que se distinga el control que realizan las Cámaras Legislativas del que efectúa, por ejemplo, la propia administración, denominado político.
Todo lo relacionado con la cosa pública, con el gobierno de los intereses de la colectividad, es política, por lo cual se concluye que en realidad todo sistema de control sería político, y que esta expresión no es la más indicada para distinguir. Más apropiado es denominarlo Control Parlamentario.
Otra de las clasificaciones hechas por el Profesor Sepe, es la de control ordinario y control extraordinario. Habla igualmente de control de la legitimidad y control del mérito, tomando como base los fines.
Con respecto al momento en que se ejercita el control, el mencionado autor, dice que puede ser preventivo y sucesivo o póstumo. Es uno de los autores que no ha incurrido en clasifica, como una forma intermedia entre el previo y el posterior, un presunto control concomitante o en curso de ejecución.
Honorato Sepe dice que es oportuno hacer una distinción entre control interno y externo, entendiendo el primero como aquél ejercido en el ámbito de la jerarquía administrativa y en virtud de poderes jerárquicos, y el segundo, aquél desarrollado por órganos fuera de todo ligamento de subordinación jerárquica.
El profesor Louis Trotabas en su obra “Finances Publiques” dice que existe un control parlamentario, un control administrativo, que identifica con el interno realizado en Francia por el Ministro de Finanzas sobre la ejecución del presupuesto, y en tercer lugar un control que denomina, a la vez administrativo y jurisdiccional, atribuido a un órgano independiente del gobierno y del parlamento. La Corte de Cuentas.
Se considera errónea la denominación de control administrativo para el control interno, en razón de que de este modo se confunde el género, administrativo con la especie (interno). Es evidente, que el control administrativo puede ser externo.
El control administrativo no sólo se realiza en la propia administración, internamente, sino que un control externo realizado por órganos de la jurisdicción administrativa es igualmente administrativo. El autor pareciera estar de acuerdo con esta última afirmación cuando dice que el control ejercido por la
Corte de Cuentas es a la vez administrativo y jurisdiccional. Es decir que pareciera admitir que el control administrativo no es sólo el que realiza internamente el Ministerio de Finanzas.
El autor Manuel Matus Benavente, Profesor de Derecho Financiero de la Universidad de Chile, clasifica el Control Fiscal, al referirlo únicamente a la actividad presupuestaria, en político, administrativo y técnico- financiero. Con respecto a la Fiscalización Política dice que es la que ejerce el Parlamento a través de sus atribuciones fiscalizadoras sobre los funcionarios públicos que tienen a su cargo responsabilidades financieras. Aparte de que la denominación de político para el control ejercido por el Parlamento, es impropia, consideramos el concepto transcrito, confuso y además limitado, ya que deja fuera una amplia actividad de control parlamentario y la circunscribe a un control sobre funcionarios.
Cuando el Profesor Matus habla de la Fiscalización Administrativa dice que es atendida por diversos organismos de la Administración Financiera de cada país que tienen a su cargo la fiscalización y aplicación de las leyes que establecen ingresos, su recaudación, la custodia de los fondos públicos y finalmente la tarea de cancelar los compromisos. Independientemente del ya comentado mal uso del término administrativo, para referirse al control interno que aparentemente el autor quiere describir, debemos señalar que el concepto sobre esta forma de control acusa una lamentable tautología. Es imprecisa, por cuanto leída con atención podemos observar términos vagos como organismos de la Administración Financiera que según el autor ejercen la fiscalización, pero no sólo está sino otras actividades que no son control, por locuaz el concepto se aparta de lo que se quiso clasificar, distinguiéndolo.
La tercera clasificación del Profesor Matus es la de Fiscalización Técnico- financiera, y la determina como una labor jurídico- contable que se desarrolla permanentemente durante la ejecución presupuestaria. Pero observamos que a los fines de clasificación, esta novedosa diferenciación no corresponde a una categoría autónoma, ya que según el concepto expresado por el autor esta labor puede ser también Fiscalización Administrativa. Si el principal carácter de la llamada Fiscalización- financiera, es la labor jurídico- contable, observamos que ésta, es común a casi todos los sistemas y no sería nota diferenciante tampoco.
El Auditor de la Corte de Cuentas de Francia Jacques Magnet, en su obra “La Cour des Comptes” clasifica el control por la autoridad que lo ejerce, en control administrativo, judicial y parlamentario. En cuanto al momento de su ejercicio, en control previo, en curso de ejecución y control posteriori. Por los fines del control, en control de la regularidad y control de la oportunidad. Y por su objeto, en control sobre los actos y en control sobre las personas.
Con respecto a esta clasificación observamos que habla de control administrativo, que aunque no lo define, se deduce que lo identifica en principio con el interno. Habla igualmente de control judicial para referirse al jurisdiccional que como sabemos puede ser también administrativo. Sobre estas dos formas de control y sobre el parlamentario el autor no desarrolla explicaciones.
Con relación al control previo, se observa que el Auditor Magnet, lo limita al ejercicio por la Administración Activa y olvida el que corresponde al Parlamento, u otras entidades.
Al desarrollar más adelante el autor, las potestades de la Corte de Cuentas, incurre en una distinción en nuestra opinión errónea y ya comentada, al hacer separación entre un control jurisdiccional y un control administrativo, a cargo de esta Institución. Es decir que llama “control jurisdiccional” el que ejerce la Corte en forma de juicio, y control administrativo el que no es jurisdiccional.
El Profesor Mauricio Duverger, en su obra “Finances Publiques” elabora su propia clasificación del control. Por las personas controladas, lo clasifica en control sobre contadores y sobre administradores, de acuerdo con el momento, en previo, en curso de ejecución y a posteriori, por la naturaleza de los organismos que lo ejercen lo clasifica en “control administrativo, ejercido por los administradores”, el control jurisdiccional “ejercido por el tribunal”, y “el control político, ejercido por el Parlamento”. Duverger considera como más importante la última clasificación, y fundamenta sobre ella su exposición.
Nuevamente señalamos nuestra inconformidad con la denominación de control administrativo para referirse al que ejerce la propia administración, por las razones ya anteriormente expresadas. Con relación al controlen curso de ejecución como categoría diferente al previo y al posterior, expresamos nuestra inconformidad al analizar otros autores y alegamos, entonces, que no es una categoría autónoma, sino que es un método auxiliar del control previo. Nuestra opinión se basa en el hecho de que toda actividad de control ejercida antes de perfeccionarse el acto, es control previo, cualesquiera que sean sus modalidades. Sobre la denominación de “control político” para calificar el ejercido por el Parlamento, al comentar otros autores (Sarantopoulos, Sepe, Matus, etc.), nos referimos a su impropiedad por la amplitud del término y lo poco idóneo para distinguir. Sin embargo, cuando el autor desarrolla esta clasificación, habla de “Control Parlamentario”, que resulta más acorde con su naturaleza.
Algunos autores, como el Profesor René Stourm, quien en 1889, publicó su obra “Le Budget”, clasifico el Control Fiscal, estableciendo tres modalidades de acuerdo con las autoridades que lo ejercen: “administrativo”, “judicial” y “legislativo”. El control administrativo, como lo califican también autores más recientes, es el que realiza internamente la administración. La clasificación de “control judicial”, la utiliza Stourm, para calificar la función de control que ya en esa época ejercía un órgano de la “jurisdicción administrativa”, la Corte de Cuentas. En los autores contemporáneos esta expresión ha sido sustituida por la de “control jurisdiccional”.
Cuando el autor comentado se refiere al control ejercido por el Parlamento, lo denomina “control legislativo”. Este término ha sido eliminado en las clasificaciones elaboradas por autores modernos, aun cuando reemplazado en oportunidades, por el de “control político”, que es inapropiado. El término, bastante generalizado, de control parlamentario, es el propio cuanto la función de control encomendada al Parlamento o Asambleas Legislativas, no tiene que ver con la función legislativa. Esto sería aceptar que toda la actividad del llamado “Poder Legislativo” es “Legislación”.
En conclusión, consideramos que el término utilizado por Stourm en 1889, “control administrativo”, para distinguir el realizado por la administración internamente, ha sido el que más fortuna ha tenido.
