El Futuro de la Economía Dominicana y Demanda de Empleo a Nivel de Educación Superior - Mecanismos y Estrategias de Gestión. Capítulo 7 (Tercera Parte)

7.3. Mecanismos y Estrategias de Gestión y Financiamiento de la Educación Superior

Dos problemas básicos están presentes hoy día con relación al financiamiento de la educación superior en los países de América Latina y del Caribe los cuales presentan expresiones concretas en el marco de la República Dominicana. Son estos:

Debilidad, y en la mayoría de los casos ausencia, de la participación del sector productivo en el financiamiento de la Educación Superior debido en gran parte a la ausencia de una visión prospectiva de la mayoría de los empresarios locales y a la heterogeneidad y debilidades de sus empresas; como también a las tibias respuestas/propuestas de las propias instituciones de educación superior frente a este sector.

Dificultad de establecer un sistema generalizado de pagos de los estudiantes por el servicio educativo, esto, entre otras cosas, por la acentuada desigualdad social y de pobreza existentes en nuestros países, so pena de atentar contra la justicia y equidad social.

Ante estas problemáticas y en el entendido de la necesidad de generación y búsqueda de recursos financieros para desplegar eficientemente sus funciones, Ángel Díaz Barriga advierte que “se requiere del establecimiento de mecanismos de financiación de la Educación Superior que no se encuentren desligados de las necesidades de desarrollo social, capaces de promover la justicia y equidad social, de cara a la exigencia que el desarrollo tecnológico y la globalización reclaman, pero insertos en la historia del subcontinente” (97).

En esa misma línea crítica se expresa la UNESCO al cuestionar los criterios de estimación del valor de la educación con base en el modelo ‘coste/beneficios’ defendida por algunos tratadistas y organismos nacionales e internacionales. A este respecto señala que “la estimación del valor de la educación superior en términos de costo/beneficio, además de plantear serias limitaciones metodológicas supone una visión reduccionista del desarrollo y una aproximación a la significación de la educación superior que olvida el valor de ésta para la construcción de la nación, su valor social y su alcance como medio para hacer una sociedad más abierta, justa y democrática” (98).

(97) Díaz Barriga, Angel, (et-al). El Financiamiento de la Educación Superior. Documento Resumen presentado ante la Conferencia Regional sobre Educación Superior de América Latina. La Hbana, Cuba, 1996. Pág. 4.

(98) UNESCO/cresalc. Op. Cit. Pág.182.

En ese mismo orden resulta muy certera la opinión y propuesta presentada por Hillmer Castillo al abordar el problema del financiamiento de la educación superior y su relación con la calidad de la misma. Dice éste autor que «no existe educación de calidad a bajo costo... El paternalismo estatal está desapareciendo...

Esto obliga a nuestras instituciones de educación superior a ser proactivas en la búsqueda de recursos económicos.

No hay que permitir que el sistema educativo se siga mediocrizando por razones económicas... En la docencia se pueden atraer proveedores de tecnologías que intercambien sus productos por diseños institucionales atractivos para mercadearlos... En investigación se consiguen proveedores que están interesados en poner a prueba sus nuevas tecnologías...

En desarrollo tecnológico se pueden conseguir proveedores interesados en empaquetar sus equipos con programas que le aumenten su valor agregado... En extensión existen proveedores interesados en asociarse en programas de educación continua para el entrenamiento masivo de usuarios de sus productos” (99).

En consecuencia hace un llamado a las instituciones educativas para que ´abandonen la actitud de pedir´. Destaca que las instituciones de educación superior de América Latina y el caribe deberán hacer cada vez más esfuerzos en el mercado de los servicios y productos que generan... Debemos aprovechar las ventajas que brinda la informática moderna para la producción de materiales escrito y visuales, de mercadeo a bajo costos (100).

(99) Castillo, Hillmer. Ip. Cit.Pág. 252.

(100) Ibidem.

Una amplia agenda ha estado presente en las discusiones de organismos internacionales, en lo referente al financiamiento y la gestión de la educación superior.

En el caso del Banco Mundial se han puesto sobre la mesa cinco grandes temas relacionados con las reformas sobre el financiamiento y gestión de las instituciones de educación superior.

Son estos (101):

(101) Véase Buce Johnstone, D. [et-al] “Financiamiento y gestión de la enseñanza superior: Informe sobre los progresos de las reformas en el mundo”. In: EDUCTION The World Bank. 1998. Washington, D. C. Pp [1-6].

Expansión y diversificación, la cual tiene como fuerza impulsora principal a la expansión de la enseñanza básica y secundaria. Además la tasa de crecimiento de la educación terciaria, la diversificación de la educación superior y las nuevas posibilidades de expansión para atender los nuevos desafíos planteados por el nuevo contexto nacional e internacional, como también por el acopio y uso de las nuevas tecnologías de información y las telecomunicaciones; Presión fiscal, la cual se expresa en las dificultades financieras que se traducen en un nivel bajo y decreciente de gastos por alumnos y con claras manifestaciones de hacinamiento, personal académico mal remunerado, falta de materiales didácticos y precariedad en las instalaciones básicas;

Orientación al mercado, en esta área se destaca la importancia de las orientaciones y soluciones del mercado, así como la búsqueda de ingresos de fuentes no estatales;

Demanda de mayor responsabilidad, la cual viene desde varias fuentes como son estudiantes, profesores, empleadores, e instituciones tanto públicas como de la sociedad civil; Demanda de mayor calidad y eficiencia, la cual se manifiesta en las exigencias por un mayor rigor, por más eficiencia en los procesos de aprendizaje, además de una mayor pertinencia.

En atención a esta agenda se han estado orientando tres categorías de reformas en lo que respecta al financiamiento y la gestión de las instituciones de educación superior a escala mundial. La primera de ellas refiere a la complementación del financiamiento estatal con ingresos de otras procedencias.

Se destacan en este aspecto los cobros por derechos de matrícula y otros cargos, con miras a cubrir parte de los gastos de la enseñanza; la introducción de subvenciones y préstamos a los estudiantes, a efectos de asegurar la accesibilidad de éstos al sistema de educación superior; incentivo a las instituciones privadas; fomento de actividades empresariales por parte de las instituciones de educación superior; estímulo a la filantropía, etc.

Tras reconocer que “el financiamiento de la mayoría de las actividades de enseñanza superior seguirá dependiendo en buena parte de los fondos del sector público” (102), el Banco Mundial orienta otro grupo de reformas en la línea de lograr un uso más eficaz de dichos fondos. En esa intención aboga por la delegación de autoridad de los recursos transfiriéndola del ministerio pertinente del gobierno central a unidades regionales de gobierno y a las instituciones de enseñanza superior. Otra de las propuestas en ese sentido está referida a la introducción de reformas presupuestarias en donde se tomen en cuenta criterios de desempeño de las de las administraciones universitarias.

(102) Bruce Johnstone, D. Op. Cit. Pág.20.

La tercera categoría de reformas tiene que ver con los denominados cambios radicales de las instituciones de educación superior. Se apuesta en ese orden a la reestructuración de la  enseñanza superior, la cual puede implicar la disminución y/o renovación de los miembros del claustro de profesores, la modificación de las estructuras y misión de las instituciones educativas, entre otros.

Por su parte, la UNESCO en el marco de la Conferencia Regional sobre Políticas y Estrategias para la Transformación de la Educación Superior en América Latina y el Caribe (1996) y, posteriormente, en la Conferencia Mundial (1998) sobre dicha temática, propuso como uno de los temas prioritarios de las respectivas agendas el ´Financiamiento y Gestión de la Educación Superior´, enfatizando de manera especial en los siguientes aspectos (103):

(103) CRESALC / UNESCO. Hacia una Nueva Educación Superior. Caracas, Venezuela, 1997. Documento de la Conferencia Regional sobre Políticas y Estrategias para la Transformación de la Educación Superior en América Latina y el Caribe efectuada en La Habana, Cuba, del 18/22 de Noviembre, 1996. 245Pág. Pág. 31.

Los contenidos y estrategias de la política de desarrollo en el ámbito de las instituciones de educación superior, incluyendo alternativas y diseños para el cambio y propuestas para incentivar la investigación sobre educación superior; Mecanismos necesarios para la construcción de la capacidad de anticipación y prospectivas y para definir y lograr la "institución inteligente"; Modelos de gestión moderna en términos de políticas publicas y de las IES así como las estrategias para instaurarlos;

Nuevas políticas y estrategias de financiamientos, incluyendo el análisis del papel del Estado mediante el estudio de estrategias alternativas de financiamiento en escenarios restrictivos y propuestas de acción-reacción "inteligente"; ¿Cómo concretar el cambio en la política pública; en el subsector de educación superior; en las instituciones y en la mentalidad de las comunidades universitarias? y ¿Cómo mantener el principio de la equidad cuando se adoptan nuevas formas de financiamiento?

Tipos de Financiamiento:

Al tratar el tema de los tipos de financiamientos Díaz Barriga (104) distingue cuatro grandes tendencias presentes hoy en América Latina:

(104) Díaz Barriga, Angel. Op. Cit. Pp (22-23).

Financiamiento por aplicación de fórmulas. En general, la expresión más clara de este tipo de financiamiento es el otorgamiento de recursos por cada alumno inscrito en las respectivas instituciones educativas. Se distinguen aquí algunas variantes como son el valor concedido a la disciplina estudiada, la dedicación (parcial o total) del estudiante, etc.

Tendencia histórica del Financiamiento. El Banco Mundial nomina a este tipo de asignación como de presupuesto negociado.

El mismo depende directamente de la capacidad de negociación y/o presión política de la institución. En la Práctica se asume como criterio presupuestal la negociación por capacidad política o presión y, por ende, se acepta la tendencia histórica en el financiamiento de una institución. Aunque se insiste en la necesidad de reemplazar esta perspectiva de financiamiento, la misma no ha logrado ser sustituida por procedimientos de mayor racionalidad manteniéndose como la tendencia más dominante.

Incentivos de inducción al cambio. Este tipo de financiamiento consiste en el otorgamiento de recompensas o premios por concurso en programas de evaluación académica.

Los resultados de las evaluaciones son el mecanismo de acceso al financiamiento.

Prioridad en las áreas de mayor relevancia en las necesidades sociales y económica de la nación. Mediante esta modalidad la asignación de recursos a las instituciones está determinada por la relevancia de las contingencias nacionales.

Existen diversos mecanismos de asignación de recursos entre los cuales se destacan:

Asignación vía fiscal. Se ejecuta sobre la base de mecanismos fiscales para favorecer a las instituciones de educación superior. La misma prevé dos opciones fundamentales: La primera consiste en la determinación de una serie de ingresos para las instituciones educativas a partir de recursos fiscales específicos; en tanto que la segunda contempla la aplicación de incentivos fiscales a las diversas instituciones, a efectos de que canalicen parte de sus recursos hacia instituciones educativas.

Diversificación de fuentes de ingreso. Las principales alternativas de diversificación de fuentes de financiamiento recogidas desde diferentes países de América Latina se refieren a derechos de matrícula, créditos educativos, donaciones de ex alumnos, venta de servicios científico-académicos de investigación, educación continua; donaciones; préstamos financieros internacionales; contribuciones empresariales a la enseñanza y a la formación a través de contratos específicos; ingresos provenientes de bienes inmueble, de activos industriales y financieros; renta de equipos científicos, deportivo y artísticos; Financiamiento individual a los estudiantes. Se trata de un mecanismo de financiamiento fundamentado en la libertad individual y en el libre mercado “Vouchers o cupones” y los alumnos “compran” con ellos la educación que mejor le parezca en el libre mercado.

Tres posturas (105) claramente diferenciadas se debaten actualmente en el escenario internacional. La primera viene, como ya se ha dicho, del Banco Mundial, el cual ha estado trabajando sobre la base de la necesidad de restringir el financiamiento público a la educación superior, proponiendo una serie de modalidades que obligan a las instituciones a funcionar de acuerdo a las leyes del mercado. Dicho Organismo sostiene que los estudiantes deben sufragar los gastos de su educación superior.

(105)  Se presentan aquí los planteamientos del Banco Mundial, de la UNESCO, y de la Organización de Estados Independientes (OEI) recogidos por Díaz Barriga en el texto de referencia. Véase Pp ( 26-27) de dicho texto.

Postula por la necesidad de diversificar el financiamiento de la educación superior y propone el establecimiento de cuotas, venta de servicios y donaciones de ex alumnos.

La UNESCO, por su parte, sostiene que es indispensable el apoyo público a la educación superior, aunque apoya la búsqueda de nuevas fuentes de financiamiento, mediante mecanismos que no afecten la justicia y la movilidad social. Recuerda que el gasto por estudiante en términos absolutos es diez veces inferior en los países en desarrollo con respecto a los del mundo industrializado además de que las nuevas formas de financiamiento resultan mucho más difíciles de aplicar en los países en desarrollo.

En tanto que la postura de la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) defiende la idea de que la educación superior no puede ser analizada únicamente como un problema económico.

Aducen que un Estado cercano exclusivamente a las leyes del mercado privilegiara el carácter competitivo de la educación y el éxito individual; en cambio, un Estado que se concibe como promotor del desarrollo social considera que la educación superior debe fomentar la solidaridad y contribuir para satisfacer el derecho a la cultura.

De estas posturas de organismos internacionales se desprenden grandes retos y desafíos para las Instituciones de educación superior. Mientras que en la perspectiva vinculada al mercado se atiende sólo al efecto económico de la educación superior, esto es, a la formación de cuadros técnicos y profesionales que tengan una eficiente tasa de retorno (en impuestos y en desarrollo del PIB) del gasto educativo, se opone la asunción de un concepto de Estado como promotor de desarrollo nacional, tanto en el ámbito económico como social y cultural, lo cual obliga a realizar un análisis del papel de la educación superior con respecto al conjunto social nacional y sus posibilidades de desarrollo.

Para esta última concepción, si bien la eficiencia económica es un ingrediente básico, el planteamiento no se agota solamente con ella, puesto que la educación superior también cumple un papel importante en el desarrollo nacional, en la conformación de una sociedad más ilustrada y con mayores perspectivas culturales.

Como se advierte, los retos para el sistema de educación superior se mueven entre las exigencias propias de la modernización, la globalización, etc. y las necesidades que surgen de los procesos de desarrollo nacional, la justicia y la equidad social, así como el papel que tiene que asumir el Estado para la potenciación de dicho desarrollo. Por otra parte, resulta imperativo que las instituciones asuman con responsabilidad (trascendiendo la dinámica burocrática y esforzándose por reivindicar su tradición académica) los retos que significan su financiamiento y gestión institucional.

La consecución de alternativas depende de múltiples factores que trascienden la dinámica de las instituciones de educación superior y hasta cierto punto perturban el establecimiento de propuestas concretas de financiamiento: Entre estos factores se destacan la deuda externa. El PIB, la composición social, las necesidades de desarrollo científico y tecnológico, la conformación de la planta productiva, la conformación de las clases medias y el aumento de los grupos sociales clasificados en pobreza extrema. La estabilidad económica a mediano plazo, es imprescindible para derivar propuestas de financiamiento de la educación superior que permitan un incremento del mismo en el corto plazo.

La implantación de programas de asignación de financiamiento por evaluación, si bien añade un criterio de producto, puede generar nuevos vicios, tales como la cuantificación de un trabajo que como el académico no siempre es mensurable, se mantiene el papel preponderante del Estado en el mismo.

Es indispensable abordar el financiamiento de la educación superior considerando una diversidad de factores: las condiciones de desarrollo de la región que han llevado a que el Estado asuma históricamente un papel de promotor de este nivel educativo; pero también la necesidad social que dificulta que diversos grupos sociales asuman los costos del servicio educativo.

En atención a las observaciones y las problemáticas anteriores se han estado planteando un conjunto de opciones y estrategias para el abordaje del financiamiento de la educación superior. Díaz Barriga y colaboradores llevaron ante la Conferencia Regional de Educación Superior Habana (Noviembre, 1996) las siguientes recomendaciones (106).

(106) Díaz Barriga Op. Cit. Pp(33-41).

El Estado debe seguir siendo la principal fuente de financiamiento de la educación superior. Si bien la situación actual exige una diversificación del financiamiento de la educación superior, no se puede perder de vista que el Estado es la principal fuente de financiamiento de la educación superior en la región, así que este financiamiento debe concebirse como una inversión a mediano plazo, que contribuyan al desarrollo social.

Concebir un proyecto nacional que incluya un amplio programa de desarrollo de la educación superior. Este debe atender tanto a las condiciones sociales e históricas de cada país, como a las exigencias de la internacionalización de las economías y su impacto en la cultura; proyecto en el que se embarque un amplio programa de desarrollo de la educación superior.

El financiamiento debe ser analizado y definido desde una perspectiva multidisciplinaria. En el establecimiento de criterios y mecanismos de financiamiento deben ser integradas las aportaciones de la economía, la sociología y la administración, para evitar el riesgo de apoyarse sólo en un enfoque que lo vincule con los efectos que tiene exclusivamente en el sector productivo.

El establecimiento de cuotas y pagos debe establecerse sin afectar la justicia y la equidad social. Los programas de créditos y/o becas a estudiantes de menores recursos, no resuelve de fondo esta problemática.

La venta de servicios académicos debe atender a su condición cultural. En el acceso a recursos por venta de servicios, es necesario atender a la calidad académica de la institución. La educación superior no puede competir con las empresas en el mundo de la producción; la universidad no es una empresa. Es conveniente considerar que las investigaciones que puedan ser sufragadas por interés del sector productivo o gubernamental podrían generar recursos aplicables a la realización de indagaciones que tengan un interés exclusivamente académico. No obstante, es necesario reconocer que no en todas las disciplinas y campos de conocimiento que atañen a la educación superior, esta perspectiva se puede instaurar.

Los mecanismos de financiamiento deben prever en forma consistente su impacto en la vida institucional y en el nivel del conjunto de educación superior.

De las propuestas de estrategias para el financiamiento de la educación superior en la América Latina surgidas por consenso en la Conferencia Regional de la Habana se destacan las siguientes (107):

(107) Véase documento CRESALC-UNESCO. Hacia una nueva Educación Superior. Op. Cit.

Los gobiernos deben garantizar el cumplimiento del derecho a la educación, asumiendo la responsabilidad de su funcionamiento, en el marco de las condiciones y exigencias propias de cada sistema educativo.

La política de financiamiento público debe ir acompañada de acciones gubernamentales complementarias tales como créditos y becas para los estudiantes, así como la creación de fondos financieros para proyectos de desarrollo.

Promover la utilización de las capacidades de las IES y sus potencialidades para el estudio y solución integral de los problemas, así como para la identificación y aprovechamiento cabal de las oportunidades existentes.

Desarrollar estrategias para acrecentar sus recursos propios que contribuyan a su financiamiento. Entre estas priorizar: transferencia de servicios, educación continua, cooperación de la universidad con el sector productivo de bienes y servicios y, en general, con la sociedad.

Replantearse el modelo educativo y el tipo de formación que desean para sus egresados. La formación integral, el rescate de los valores éticos y de responsabilidad social en quienes pasan por ellas es una tarea urgente de llevar a cabo. En este contexto, la búsqueda de financiamiento no debe desfigurar la naturaleza de las instituciones.

El Estado no puede abandonar la responsabilidad de financiamiento; y por ello, debe asegurar estrategias de reasignación del gasto público, procurando una orientación progresiva de los mismos. Además debe apoyar a las instituciones en la búsqueda de fuentes adicionales al financiamiento público.

Los fondos provenientes de organismos multilaterales para el financiamiento de la educación superior, deben otorgarse de acuerdo con criterios que consulten el interés de los protagonista de la educación superior.

En lo que respecta a las propuestas sobre estrategias para mejorar la gestión se consensuaron las siguientes propuestas:

La gestión de las IES debe coadyuvar a que los sistemas y las instituciones identifiquen plenamente los cambios del entorno y de las condiciones históricas prevalecientes de modo que puedan articularse a las velocidades de los fenómenos que ocurren en los diferentes terrenos.

Asumir una posición de avanzada en la promoción y realización de investigaciones en materia de educación superior, así como el establecer y concretar políticas explícitas en este campo.

Lograr la optimización administrativa y de toma de decisiones, con estrategias de modernización de rutinas, elaboración de modelos decisionales y el equipamiento para procesamiento automatizado, con base en sistemas de información, confiables transparentes y oportunos.