Introducción a la Política - Las reglas del Poder

Habiendo definido a la Política esencialmente como una actividad en relación con aquellas decisiones que inciden decisivamente en la vida de un organismo político - es decir: como una actividad en relación con el Poder - y habiendo visto cómo se estructura ese organismo, es necesario investigar ahora la forma y el modo en que el ejercicio del Poder es posible en absoluto.

De hecho, el Poder político no puede ser ejercido de cualquier manera. Un estudio sistemático y objetivo de la evolución política permite aislar varias reglas que, como todas las reglas, pueden tener excepciones (de no tenerlas no serían reglas sino leyes) pero que se aplican a la gran mayoría de las situaciones reales.

El ejercicio del Poder 

I. Regla de la armonía y la afirmación 

Hemos definido al órgano rector del organismo político - vale decir: al Estado en una Comunidad Organizada - como un órgano con funciones de conducción, síntesis y previsión. En cuanto a su función de síntesis, su misión es establecer la armonía interna del organismo político. Esto es necesario porque en todo conjunto humano siempre hay y habrá fuerzas divergentes: no todos los miembros de una comunidad están siempre de acuerdo en todo, no todos los participantes tienen los mismos intereses, en algunas regiones o países puede haber conflictos etnoculturales, incluso puede haber disensos en cuanto a determinados objetivos políticos.

Por todo ello, el Estado, en virtud de su función de síntesis, tiene la misión de construir y lograr consensos, establecer equilibrios, lograr - en una palabra - la armonía interna, la paz interior, el equilibrio funcional del organismo político. Cuando no lo logra, las fuerzas divergentes, libradas a si mismas, generalmente desgarran al conjunto en su intento de llevarlo en direcciones contradictorias y, con bastante frecuencia, se produce: o bien una fractura del organismo bajo la forma de una secesión; o bien un enfrentamiento violento en la forma de una Guerra Civil en donde los bandos terminan considerándose mutuamente como enemigos políticos.

La síntesis de las divergencias internas, sin embargo, es solamente un aspecto de esta función del Estado. Un organismo político, sea éste una pequeña comunidad o una gran Nación, no existen en el vacío. Puede haber, geopolíticamente hablando, grados variados de aislamiento; pero - sobre todo en las condiciones actuales y con las tendencias globalizadoras que operan en todo el mundo - las diversas unidades políticas se hallan en contacto entre si y, en última instancia, también en competencia entre si. También aquí se verifica que no todas tienen las mismas prioridades; no todas tienen las mismas intenciones, los mismos intereses. Ni siquiera comparten todas los mismos valores culturales, las misma tradiciones, la misma forma de ver, concebir y comprender a la vida y al mundo.

En este contexto, una Nación que tiene, por definición, un objetivo diferenciado en lo universal, necesita afirmarse respecto del resto. Necesita hacerse respetar y velar por su propia seguridad y defensa. Las fuerzas divergentes que existen en el escenario internacional deben estar al menos previstas y controladas, siendo la función de la diplomacia y de las relaciones exteriores de un Estado el lograr también esta síntesis mediante alianzas, acuerdos, tratados y convenios internacionales. Cuando ello no se logra, generalmente podemos observar que: o bien el Estado pierde su soberanía y su voluntad política es suplantada en última instancia por otro Poder; o bien el conflicto se escala y termina desembocando en una crisis.

Lo que sucede es que hay una relación recíproca entre ambos aspectos de esta función. Por ello, la regla de la armonía y la afirmación establece que:

                   El Estado se caracteriza por garantizar la armonía dinámica interna y la afirmación externa del organismo político. Si la armonía interna se ha roto, la capacidad para la afirmación externa se ve disminuida.

Siendo válida también su recíproca: Si la capacidad de afirmación externa de un organismo político es insuficiente, disminuye en forma correspondiente la posibilidad de lograr una armonía dinámica interna.

En realidad esta regla expresa en forma precisa algo que puede también comprenderse en términos sencillos: un Pueblo desunido difícilmente consiga hacerse respetar internacionalmente y, viceversa, un Pueblo que no se sabe hacer respetar, tarde o temprano terminará colonizado y desunido.

II. Regla de la integralidad

Si se observa la diferencia que existe entre las estructuras auténticamente políticas y aquellas que no lo son, o que sólo lo son en forma accidental, se puede ver algo muy importante: las estructuras políticas abarcan a la persona de un modo completo; las demás lo integran sólo de una forma parcial.

Una Nación, un Pueblo, un País, una Comunidad Organizada, abarcan a la persona en su totalidad; con todas sus necesidades, todas sus actividades y todas sus condiciones. Por el contrario, un club, una universidad, una empresa o una asociación profesional abarcarán solamente un aspecto de esa misma persona. Podemos decir que vivimos en un País o en una Nación; nadie diría que vive en un club o en una empresa.

Por eso es que el órgano rector de una unidad política tiene una responsabilidad mucho mayor, imposible de equiparar con la que le cabe a la conducción de los organismos no-políticos. Una decisión tomada por un Jefe de Estado, afecta a toda una Nación y puede llegar a afectar a todas y a cada una de las personas que constituyen su Pueblo. Las consecuencias de las decisiones políticas son, en una muy alta proporción de los casos, integrales; es decir: afectan a toda la vida del organismo político.

Esta integralidad, sin embargo, no implica ese intervencionismo que tanto se le ha criticado a ciertos Estados. No significa que el órgano rector debe, necesariamente, reglamentarlo todo, inmiscuirse en todo, planificarlo todo y dirigirlo todo. Lo que realmente significa es que a la Política nada puede serle ajeno puesto que su ejercicio puede de hecho ejercer una influencia decisiva sobre cuestiones realmente vitales. El Estado no puede - ni debe - desentenderse de las consecuencias de sus decisiones y tiene la responsabilidad de prever esas consecuencias. Pero, para que esta responsabilidad sea realmente exigible, para que el Estado pueda realmente actuar de juez o árbitro en aquellas cuestiones que la Comunidad no consigue resolver por si misma, debe tener también el poder de decisión suficiente como para actuar allí en dónde su presencia es necesaria.

La regla de la integralidad establece, por lo tanto, que:

En todo organismo político, el órgano rector necesita disponer de un poder de decisión de última instancia sobre la integralidad de aquellas cuestiones que tienen, o pueden tener, una importancia vital para la existencia o el desarrollo del organismo.

Debe tenerse presente que tanto el estatismo como el privatismo violan esta regla. El primero, porque obliga al Estado a asumir funciones que, en realidad, no necesariamente le competen; el segundo porque le niega al Estado el Poder de decidir en última instancia sobre cuestiones vitales para la comunidad. El Estado debe tener, una capacidad de respuesta integral a los problemas esenciales que hacen a la vida de una Nación y debe hacerla valer allí en dónde sea necesario.

III. Regla de la concentración 

Esta regla es, en cierto sentido, un corolario de la anterior. Si el Estado no dispone de una capacidad de respuesta integral, forzosamente debemos concluir que: (A) se halla limitado en cuanto a su Poder y (B) se halla imposibilitado de cumplir con la totalidad de sus funciones.

Por otra parte, en virtud de la regla de la soberanía que veremos en seguida, el Estado tampoco puede - ni debe - renunciar a la responsabilidad plena por sus decisiones. Si lo hiciera, en primer lugar dejaría de ser soberano, en segundo lugar dejaría de cumplir total o parcialmente con sus funciones y, en tercer lugar, tarde o temprano caería dentro de los supuestos enunciados en la primera regla. Pero, además, rehusando su responsabilidad, el Estado no podría tampoco cumplir con la segunda regla.

La regla de la concentración del Poder establece que:

La actividad política plena requiere la disposición plena del Poder político. En la medida en que el Poder político se halle restringido o condicionado, la actividad política se verá impedida de desarrollarse plenamente.

Hay un encadenamiento coherente y hasta lógico entre estas las tres reglas. Para lograr la armonía interna y la afirmación externa, el Estado tiene que cumplir con las funciones de conducción, síntesis y previsión que lo legitiman. Pero, para poder cumplir cabalmente con estas funciones, no debe tener a priori denegado el acceso a los niveles de decisión que hacen a las cuestiones vitales para el organismo político. Y, finalmente, para que estas decisiones sean realmente soberanas y completamente responsables, su Poder no debe estar coartado por compromisos, trabas o impedimentos - por ejemplo, económicos - que le hagan imposible actuar en beneficio de la integralidad del conjunto social.

Los hechos reales indican, por otra parte, que las medidas artificiales tomadas para segmentar, coartar o dispersar el Poder, no resultan eficaces en el largo plazo. Ya sea por vías formales o informales, el Poder político siempre tenderá a concentrarse, al menos hasta lograr la integralidad que le es necesaria para su función.

IV. Regla de la soberanía 

Las tres reglas precedentes desembocan y dan sentido al concepto de soberanía.

Ante todo, hay que destacar que soberanía no es una cualidad adjetiva que puede serle adjudicada o quitada a un Estado. En realidad de verdad, el Estado es soberano. Lo es tanto por definición como por necesidad funcional. Es el órgano supremo del organismo político y, si no dispusiese de una calidad soberana, sencillamente no podría ser supremo. En otras palabras: el Estado, o es soberano, o - en realidad - no es un Estado. Sin ser soberano no puede ser el órgano rector del organismo político.

De allí la regla de la soberanía:

En todo organismo político, el Poder de la última decisión del Estado es, necesariamente la instancia final en todos los conflictos y en todas las cuestiones que deben ser decididas.

Confrontando la regla de la integralidad con la de la soberanía, se observa que ambas resultan interdependientes; la soberanía, o es integral, o no hay soberanía. En términos más simples y cotidianos, podría decirse que alguien; o tiene la última palabra en las cuestiones vitales y - en ese caso - tiene Poder de decisión y es soberano; o no tiene la última palabra y entonces el Poder de decisión está en manos de quien sí la tiene y entonces es éste el que es soberano.

Aparte de esto, la regla de la soberanía también se relaciona con las reglas de la armonía y la afirmación en al menos dos aspectos; el uno interno y el otro externo.

Desde el punto de vista interno, ningún Estado puede tolerar que, en el seno del organismo político, un grupo o sector - considerándose a sí mismo como una unidad aparte y excluida del conjunto - elija a otro grupo o sector para establecer con él un conflicto con categoría de enemistad política.

Desde el punto de vista externo, ningún Estado puede tolerar tampoco que, en el seno del organismo político y frente a un enemigo externo, un grupo o sector cualesquiera tome decisiones políticas en nombre de todo el conjunto o incurra en actos que hagan peligrar al conjunto.

V. Regla de la constancia 

Esta regla se refiere al "quantum" o cantidad de Poder existente en un sistema político y se divide en dos aspectos; uno interno y el otro externo.

Si bien consideramos aquí una "cantidad" de Poder, es obvio que no disponemos de una unidad de medida para establecerla objetivamente. Por lo tanto, es cierto que no podemos establecer esa cantidad en forma absoluta. Pero no menos cierto es que nos resulta posible apreciarla en forma relativa, relacionándola con la disponibilidad total del Poder que existe en un sistema.

La regla es aplicable a dos ámbitos: al ámbito de la distribución de Poder en el sistema internacional dónde actúan varios Estados y al ámbito interno de un Estado. De un modo general, pues, la regla establece que:

En una época dada, la cantidad de Poder disponible dentro de un sistema político es constante; por lo que, si una persona, una institución o un organismo político ve disminuido su Poder, otra persona, otra institución u otro organismo político habrá aumentado el suyo en la misma medida.

En una forma abreviada esta regla podría sintetizarse diciendo simplemente que no existen vacíos políticos permanentes en Política. Producido un "vacío de Poder" - es decir: producida una merma sustancial de capacidad de decisión en algún punto del sistema - ese vacío es inmediatamente ocupado por alguna de las fuerzas políticas que se hallen en condiciones o en situación de hacerlo.

Y esto se aplica tanto a la política externa como a la interna. En la medida en que el Estado no cumple con sus funciones específicas, las mismas resultan rápidamente usurpadas; ya sea por algún sector interno de la Comunidad que cuenta con los medios suficientes como para hacerlo, ya sea por algún Poder externo que pasa a tomar el control.

VI. Regla de la legitimidad 

Mientras la regla de la constancia es cuantitativa, la de la legitimidad es cualitativa. El Poder del Estado se legitima en el cumplimiento eficaz y efectivo de sus funciones. En esto hay que aprender a no confundir legitimidad con legalidad. El Poder es legal cuando ha sido adquirido mediante los métodos y procedimientos previstos por el sistema jurídico vigente; pero es legítimo si - y sólo si - cumple realmente con las funciones para las cuales está dispuesto.

El ejercicio del Poder está, pues, legitimado por el cumplimiento de una función específica. Cuenta con el atributo de la autoridad justamente para que pueda cumplir con esa función. Por ello:

El ejercicio de la autoridad se halla legitimado por la garantía efectiva de las funciones políticas; por ello, sólo quien ofrece realmente esa garantía puede obligar y quien obedece tiene el derecho inalienable a estar protegido por ella.

La autoridad no es, en realidad un atributo del cargo, ni tampoco un atributo del Poder, sino un atributo de la función. Un Estado que cumple realmente sus funciones de conducción, síntesis y previsión, garantiza efectivamente el orden y la seguridad del organismo político y por ello - pero sólo por ello - posee un Poder legítimo y una autoridad legítima. Si no cumple con estas funciones de un modo real y efectivo, su autoridad y su Poder, podrán ser legales si fueron obtenidos mediante los procedimientos previstos por la ley, pero se vuelven ilegítimos porque no están al servicio de los objetivos para los cuales se hallan dispuestos.

VII Reglas de conflicto 

A pesar de las meritorias y loables intenciones de los pacifistas, la dura verdad es que la Política implica inevitablemente la posibilidad de conflictos. El por qué esto es así obedece a - por lo menos - dos motivos. En primer lugar, a la propia naturaleza humana cuyos mecanismos de agresión y agresividad son propios de la especie y no siempre consiguen ser controlados por las normas y pautas culturales. En segundo lugar, la Política misma, al ser su ámbito el Poder y al dividir este ámbito en amigos y enemigos, conlleva la posibilidad de conflictos hasta el punto en que podría llegar a decirse que, desde cierta óptica, constituye una herramienta especializada para manejarlos.

Habiendo dicho lo que antecede, habría que agregar inmediatamente que ningún político en su sano juicio desea un conflicto. Ninguna política racional y equilibrada propone de hecho el conflicto como método normal de procedimiento y, más aún, cualquier estrategia política bien diseñada se halla mucho más orientada a evitar y controlar los posibles conflictos que a provocarlos. Se ha dicho que la guerra es la continuación de la Política por otros medios⁵. Lo que cabría agregar a esta definición es que un político realmente capaz recurrirá a esos "otros medios" sólo cuando haya agotado por completo todos los demás. En este sentido y contradiciendo en cierta forma la definición anterior, también se ha dicho que la guerra es el resultado del fracaso de la Política. Ambas proposiciones tienen algo de cierto y quizás el término medio en esta difícil cuestión esté aproximadamente en aquella otra fórmula que también se ha citado alguna vez y según la cual toda guerra es una sangrienta tragedia pero la mayor tragedia de todas es perderla.

En principio, y por elementales razones de defensa propia, ningún organismo político puede renunciar a actuar en contra de una fuerza cualesquiera que le sea hostil. Un Estado que fracasara en esto habría incumplido tanto su función de previsión como su función de conducción ya que no habría anticipado el conflicto ni habría tampoco hecho lo necesario para evitarlo o superarlo. Consecuentemente, siendo que la posibilidad de un enemigo constituye una eventualidad real en Política, es responsabilidad de la conducción superior del organismo político el estar debidamente preparado para dicha eventualidad; algo que los antiguos romanos resumían diciendo: "si vis pacem, para bellum" que, libremente traducido significa: si quieres la paz, prepárate para la guerra.

Por más dura que parezca esta conclusión, el análisis de la Historia revela que las demás opciones son más duras todavía. La teórica posibilidad de una posición neutral no debe llamar a engaño. Los conflictos políticos no se producen solamente cuando uno mismo elige combatir a un enemigo; también se producen cuando un enemigo elige la opción de atacarnos. En este sentido, es imperioso no perder de vista que en Política podemos elegir enemigos pero también podemos tener la desgracia de ser elegidos por un enemigo. Para sostener una neutralidad no alcanza con no tener intenciones agresivas porque hacen falta al menos dos para construir y mantener una paz; pero basta con uno solo para provocar una guerra. Y en este caso, es de aplicación la primer regla de conflicto que establece que:

La renuncia absoluta a luchar sólo deja como opción la alternativa de una rendición incondicional en caso de conflicto.

Cambiando ahora de óptica y mirando la esencia misma del conflicto político, lo que también debe tenerse en claro es que toda crisis entre organismos políticos y que desemboca en un enfrentamiento violento es una crisis política en la cual, necesariamente, hay involucrada una cuestión de Poder. Simplemente no es cierto que hay varios "tipos" de guerra. En un sentido estricto y específico, no hay "guerras económicas" porque ninguna guerra es económicamente útil, por más que algunos grupos o individuos se enriquezcan con ella. No hay "guerras religiosas" porque es completamente imposible difundir una fe religiosa a sablazos o a balazos. No hay, tampoco, "guerras ideológicas" porque la guerra, en si y de por si, no convence a nadie. Una guerra podrá ser - y de hecho generalmente lo es - un buen negocio para algunos y podrá ser también una forma expeditiva y cruel de sacarse adversarios de encima. Pero, en este sentido hay que aprender a diferenciar: no todo enfrentamiento armado es una guerra y no toda guerra requiere, necesariamente, de un enfrentamiento armado.

Esto queda claro cuando se analizan numerosos casos de la Historia y se descubre por qué tantas guerras ganadas en el campo de batalla se perdieron luego en la mesa de negociaciones. Así como, también, aquellos casos en que Naciones enteras perdieron prácticamente todo su Poder político sin que se disparara un sólo tiro. Recuérdese para esto tan sólo aquella famosa frase de Clemenceau que decía que la guerra es una cosa demasiado seria como para dejársela a los militares. De allí, la segunda regla de conflicto:

Todo conflicto de Poder lleva implícita la posibilidad de una guerra y toda verdadera guerra lleva implícita una cuestión de Poder. Las acciones militares son solamente las operaciones especializadas de la guerra y no siempre ni en todos los casos resultan necesarias.

La conclusión más importante de esta regla es que, aquellas personas que creen que el enfrentamiento militar es el único indicio seguro de la existencia de un conflicto de Poder, pueden llegar a estar en medio de una verdadera guerra incluso sin darse cuenta de ello. Y esto es algo muy importante a considerar si es que se quiere entender realmente la característica y la esencia del actual proceso de globalización.

Por último, hay que mencionar también aquellas reglas de conflicto que se relacionan con otras ya expuestas antes.

Relacionada con la afirmación externa del organismo político está la regla que establece la inevitable responsabilidad del Estado en cuanto a prever, hacer frente y resolver los conflictos externos. Porque, una vez planteado, el conflicto político no admite muchas alternativas de resolución. Pueden citarse algunos raros ejemplos de resolución equilibrada o indecisa del conflicto - en una especie de "empate" - dónde la distribución del Poder al final del conflicto terminó siendo aproximadamente la misma que existía al principio. Pero, en la enorme mayoría de los casos:

Todo organismo político que no lucha con éxito contra sus enemigos reales, perderá Poder y asume el riesgo de sucumbir.

En relación a la soberanía, pero considerándola ahora dentro del contexto de un sistema de alianzas internacionales, también es preciso subrayar lo delicada que resulta para un correcto ejercicio del Poder la decisión de elegir los aliados apropiados. Sobre los sistemas de alianzas como herramientas para una buena política exterior habría, de hecho, mucho para exponer. Básicamente, sin embargo, la regla principal en este ámbito advierte:

Todo organismo político que no lucha contra sus enemigos reales, pero que interviene en conflictos cuyos participantes no son sus enemigos, está poniendo su Poder al servicio de otro Poder y, por lo tanto, deja de ser soberano.

Finalmente, en cuanto al "quantum" de Poder existente en un sistema internacional, los encargados de diseñar y estructurar la política exterior de una Nación deben ser muy cuidadosos en la cantidad de Poder que se invierte o se involucra en dicha estrategia porque:

Todo organismo político se autodebilita cuando, sin obtener un aumento del Poder propio, confiere Poder a otro organismo o invierte una cuota considerable de su propio Poder al sólo efecto de bloquear la adquisición de Poder por parte de otro organismo.

Esta regla puede parecer un poco sutil pero puede ilustrarse fácilmente con el ejemplo de Inglaterra. Durante mucho tiempo los británicos se concentraron demasiado en tratar de evitar que sobre el continente europeo surgiese un Poder capaz de desafiarlos. La consecuencia de esta estrategia fue que - con motivo de la Primera Guerra Mundial y luego, más aún, durante la Segunda - la política exterior británica tuvo que conferirle Poder a su ex-colonia, los Estados Unidos, arrastrándola al conflicto europeo. El resultado de este error fue que, aun cuando Inglaterra ganó militarmente ambas guerras, al final terminó perdiendo su Imperio y la hegemonía dentro del sistema internacional terminó pasando a manos de los Estados Unidos.