Como señalamos, la desocupación persistente es el principal síntoma junto a la desaceleración de la actividad y el gasto, del estancamiento en que se encuentra la economía chilena. Al primer trimestre de 1999, cuando la crisis aún no se desataba en Chile, la tasa de desocupación alcanzaba al 5,3% y en el segundo trimestre del presente año se ubicó en 9,7%.
Un primer problema se vincula a la mantención durante todo el periodo, de altas tasas de desempleo, lo cual contrasta con el crecimiento de 5,4% que experimentó el producto el año 2000. La explicación fundamental de este hecho radica en que los sectores que explican el crecimiento señalado, son los rubros de exportación y dentro de ellos los productores de recursos naturales.
Estos sectores demandan una escasa cantidad de fuerza de trabajo. Es el caso de la minería, que explicando un 45% de las exportaciones y un 11% del producto, sólo contribuye con 73 mil puestos de trabajo, es decir el 1,4% de la ocupación total. Mientras el crecimiento se encuentre explicado por los recursos naturales exportables, la tasa de desocupación se mantendrá en los rangos actuales.
Analizado por sectores el problema, la Industria, la Construcción y la Minería aparecen como los que han sufrido el impacto mayor en términos de empleo. En conjunto perdieron desde inicios de la crisis 220 mil puestos de trabajo, correspondiendo el 60% sólo a la Industria.
Un segundo problema se refiere a una condición de más largo plazo en la economía chilena y que ya refleja un carácter estructural. Es la tasa de absorción o, en otros términos, la capacidad de crear puestos de trabajo.
La tendencia general que muestra Chile con respecto al Empleo en los rangos presentados y que refleja durante la década un persistente deterioro en la capacidad de creación de nuevos puestos de trabajo por cada punto de crecimiento del producto, resulta inquietante. Esto, sin olvidar que la economía presentó en la mayor parte de ese periodo altas tasas de crecimiento.
Las implicancias de esta situación se enmarcan en los debates recientes respecto a un eventual agotamiento del modelo de crecimiento o el inicio de un proceso de esta naturaleza.
Si la inmensa mayoría de los trabajadores en Chile se desempeña en el sector de los bienes y servicios no transables y simultáneamente constituyen una parte importante del mercado interno, se da el caso de dinámicas de crecimiento empobrecedoras. En Chile, de confirmarse las tendencias presentes, la economía puede retomar una senda de crecimiento y al mismo tiempo, mantener e incluso elevar el desempleo y la pobreza. En dicho escenario coexisten simultáneamente dos economías con dinámicas y tendencias divergentes. Una vinculada al sector externo y la otra anclada a la economía doméstica. Esto a pesar de los mecanismos de difusión que poseen las exportaciones, sobre el resto de los sectores. Es un escenario posible en rangos de corto plazo, en tanto no resulta socialmente sustentable una situación de esta naturaleza.
Cuantificación del problema: Tanto las encuestas del INE ( a nivel nacional ) como las del Departamento de Economía de la Universidad de Chile ( Gran Santiago ) muestran la existencia de un problema de gran magnitud, que lejos de irse aminorando en el transcurso del año se agravó.
Las cifras de ocupación y desocupación entregadas por el Departamento de Economía indican que el desempleo en los primeros meses del 2002 siguió creciendo y alcanzó su nivel más elevado para un mes de marzo desde el inicio del proceso recesivo. Comparado con igual mes del año anterior la tasa de desocupados aumentó en 0,7 puntos porcentuales y si la relación se establece con marzo de 1998 - o sea, el momento previo al inicio del curso recesivo - más que se duplica en términos porcentuales. El drama de la desocupación se agravó en vez de reducirse.
Las cifras del INE para el trimestre móvil febrero-abril del 2002 también muestran un aumento en la desocupación nacional, con relación a los mismos meses del 2001, al incrementarse su tasa de un 8,5% de la fuerza de trabajo a un 9,1%. En realidad, su nivel es superior, dado que se considera una disminución de la fuerza de trabajo en cifras anualizadas de 0,5%. Este hecho sólo es una consecuencia que numerosas personas pasan a la categoría de inactivos al no contestar que buscan trabajo en el momento de la encuesta. Si se considera tan solo que en el cuatrienio 1996-1999 el crecimiento promedio anual de la fuerza de trabajo fue de 1,45%, o sea 1,95 puntos porcentuales por encima de la del trimestre móvil febrero-abril, y se agrega este porcentaje a la tasa de desocupación dada a conocer por el INE, su nivel sube a 11,05%.
A nivel regional el problema se agudiza en algunas zonas del país. Cuatro regiones alcanzaron en febrero-abril, según las cifras entregadas por el INE, una desocupación de dos dígitos: la octava ( 11,7%), la primera ( 11,3%), la quinta ( 11,3%) y la tercera ( 10,7%). Por ciudades, el INE constató los niveles más altos de desocupados en Lota ( 17,9%), Valparaíso (17,8%), Vallenar ( 17,6%) y Talcahuano ( 17,0%). Ello indica que debe haber, frente a un problema que es nacional, una preocupación principal por algunas regiones y localidades.
Los aumentos en la producción de bienes y servicios no se tradujeron en más puestos de trabajo, como es usual. En ello incide el impacto ocupacional negativo del proceso de apertura económica seguido, que destruye plazas laborales al sustituir masivamente producción nacional por importaciones, mientras que la expansión del sector exportador genera muy poca nueva ocupación. Las cifras confirman que se sufre las consecuencias combinadas de una pérdida de puestos de trabajo por factores propios del ciclo económico, consecuencia de una demanda interna que sigue baja, con otros de raíz estructural.
Las estadísticas del departamento universitario registran tasas de desempleo de dos dígitos en el Gran Santiago desde septiembre de 1998, o sea desde el momento que se desató el proceso recesivo, prolongándose ya por cerca de tres años. Se trata de un lapso extraordinariamente largo. El número de desempleados aumentó de 159.900 en marzo de 1998 a 366.800 al mismo mes del 2002, o sea, en más de 200.000 personas; es decir creció en un 129,4%. Cerca de la quinta parte de los hogares al momento de la encuesta, sufría el problema, dado que los hogares sólo con desocupados constituían un 5,5% del total y los con desocupados y ocupados simultáneamente alcanzaba a un 14,1%. Otros hogares enfrentaron la contingencia antes y otros, de seguir la situación, lo harán en un número importante más adelante.
Si ahondamos más en las cifras se concluye que los datos anteriores, a pesar de ser impactantes, no dimensionan completamente el problema. Los datos publicitados de las encuestas no consideran la subocupación obligada ( es decir, de aquellas personas que expresan su deseo de trabajar más horas ) como tampoco a los incorporados a la categoría de inactivos con manifestación clara de su intención de trabajar.
De acuerdo a las estadísticas del INE, los "ocupados que trabajan menos de 35 horas a la semana que preferirían trabajar más horas", en el trimestre móvil noviembre 2001-enero 2002, eran 302.130 personas, un 5,2% de la fuerza de trabajo, de los cuales 186.850 ( 3,2%) lo hacían entre 15 y 25 horas y 115.280 ( 2,0%) entre 26 y 34 horas.
En los trimestres móviles de octubre-diciembre 2000 y agosto-octubre 2001 el número de los "ocupados que trabajan menos de 35 horas a la semana que preferirían trabajar más horas" superó las 333.000 personas.
Por tanto, a la desocupación abierta anotada por el INE en el trimestre indicado, un 8,4% de la fuerza de trabajo, se le debe sumar otro 5,2% de subocupados, si se considera como tales a los "ocupados que trabajan menos de 35 horas a la semana que preferirían trabajar más horas". Se llegan así a un 13,6% de la fuerza de trabajo, equivalente a 792.590 personas. Obviamente de usarse como base las estadísticas de la Universidad de Chile se alcanzarían porcentajes superiores.
De otra parte, entre los inactivos se encuentran aquellos encuestados sin trabajo que manifiestan explícitamente su deseo de trabajar, lo cual configura un tipo de "desempleo oculto" o "potencial", si se expresa más suavemente. Los estudios efectuados sobre el tema concluyen que en esta situación se encuentra entre el 5% y la 8% de la fuerza de trabajo. Si para nuestro cálculo consideramos el porcentaje más bajo, se llega a la conclusión que, usando las cifras de noviembre 2001 - enero 2002, un 18,6% de la fuerza de trabajo, es decir 1.089.407 personas, tenía "problemas ocupacionales".
Una conclusión a la luz de estos antecedentes es la necesidad, para mostrar más nítidamente la realidad, de entregar a la opinión pública abiertamente antecedentes que incluyan, además de la información habitual sobre fuerza de trabajo, ocupados y desocupados ( cesantes y los que buscan trabajo por primera vez ), la información sobre quienes trabajan menos de 35 horas y desean hacerlo en un tiempo superior y la de los inactivos con deseos de trabajar. O más concretamente, que se publicite la estadística completa y no parcial.
Propuestas para el corto plazo: El tema de fondo es cómo encarar resueltamente el flagelo de la desocupación. Si la causa del desempleo, como muestran los hechos, proviene por un lado de una demanda interna insuficiente, el desafío planteado es cómo aumentarla. Hasta ahora la acción del aparato estatal, al actuar sólo con una mano, usando exclusivamente y a destiempo el mecanismo de la tasa de interés, resulta insuficiente. En particular, se requiere emplear decididamente el gasto público como elemento reactivador, para lo cual debe superarse el esquema de privilegiar a todo evento el manejo del saldo presupuestario.
Frecuentemente, las reactivaciones se han apoyado en dos mecanismos fundamentales: gasto público ( principalmente construcción y obras públicas ) y devaluación del tipo de cambio real. El gasto público tiene un conocido efecto multiplicador de los niveles de actividad económica, mientras que la devaluación - más aún cuando la moneda chilena permanece sobrevaluada - evita que el incremento de la demanda interna se canalice vía importaciones, no posibilitando la recuperación de las actividades económicas internas, particularmente en una economía cada vez más abierta como la chilena. Al mismo tiempo, estimula las exportaciones.
Constituye una necesidad nacional urgente que el gobierno aumente el gasto público en forma significativa. En circunstancias como las actuales, la teoría económica considera recomendable la generación de un déficit fiscal. Tal ha sido el núcleo de las políticas utilizadas para enfrentar esta fase de los ciclos económicos por parte de diferentes naciones, desde que las mismas fueran introducidas como lección del análisis de la Gran Depresión de los años treinta.
En momentos como estos el consumo de las empresas y personas no se encuentra todavía en condiciones de reactivarse, dada la incierta perspectiva de ganancia de las empresas, lo cual mantiene frenada su capacidad de inversión, y por la incertidumbre en el empleo y restricción en los salarios en el caso de los segundos. No puede olvidarse que la inversión es procíclica. El único actor capaz de invertir el cuadro con una acción decidida es, precisamente, el Estado.
El gobierno y el Banco Central no pueden seguir esperando que la actividad económica se recupere básicamente como consecuencia de fenómenos de mercado y en especial de hechos externos. De esta manera, se hace más prolongado y doloroso el efecto contractivo del ciclo económico, que se manifiesta preferentemente en la existencia de una demanda interna deprimida y un elevado número de desocupados. Más aún cuando la reducción de las tasas de interés - el único mecanismo macroeconómico utilizado para tratar de revertir el cuadro - enfrenta numerosas contratendencias. De cumplirse la proyección del Banco Central en su informe de mayo, con un incremento de la demanda interna de un 4,8% en el 2001 recién se volvería al nivel de 1998, año de inicio de la recesión. Pero, el presidente del Banco Central ya constató que esta proyección tampoco se cumplirá.
En abril, el Indice Mensual de Actividad Económica del Banco Central ( Imacec) creció en doce meses sólo 2,6%. Por su parte, las importaciones de mayo descendieron, también en cifras anualizadas, en 12,8%, reflejo de la contracción en que se mantiene la demanda interna, mientras las exportaciones, afectadas por la desaceleración de la economía mundial, lo hacían en 12%. El segundo trimestre constituyó un momento de acentuamiento del proceso de desaceleración que vive la economía desde los últimos meses del 2000.
Otra propuesta es otorgar un subsidio de cesantía. El establecimiento de un subsidio de cesantía es una forma directa usada en muchos países para aliviar los inevitables períodos de elevado desempleo que se generan periódicamente en las fases recesivas del ciclo económico. Así enfrentó Corea del Sur las altas tasas de desocupación después de su reciente crisis, con subsidios equivalentes a un 3% de su PIB. Opinamos que ya es tiempo de establecer una red de protección social, que debe tener este subsidio como uno de sus componentes. Ello no tiene que ver, en nuestra opinión, con la recientemente aprobada legislación sobre seguro de desempleo, en el cual el aporte fiscal es muy pequeño.
El aporte estatal comprometido en la ley de seguro de desempleo es extraordinariamente bajo, alcanzando a US$ 10 millones anuales pagaderos en doce cuotas, a destinarse al Fondo Solidario de Cesantía. Suma que se incrementa por el pago de la asignación familiar con cargo presupuestario. Su monto se estableció dentro de los marcos de la política gubernamental de "restricción presupuestaria", aunque no implica recursos hasta que se apruebe y comiencen a producirse un año después de su vigencia los primeros beneficiarios, en mayo del 2003, y obviamente sin pensar en modificar la estructura tributaria para generar nuevos recursos.
El monto presupuestario destinado a seguro de desempleo resulta muy pequeño si se compara con aquellos países, particularmente europeos, que poseen mecanismos efectivos de protección.
En Europa el costo promedio aportado por el Estado con este propósito es de 2,5% del PIB, lo que en la realidad chilena equivaldría a más de US$ 1.750 millones, una suma muy superior a la anunciada por el Gobierno. Desde luego, no se trata de llegar a esos porcentajes, pero perfectamente se podría hablar del equivalente a un 1% del PIB como la suma a destinar con este propósito por el gobierno.
Necesidad de actuar en otra dimensión: Si se analiza el impacto real de las medidas reactivadoras aplicadas en los últimos años ( baja de las tasas de interés, programas especiales para desocupados, devolución anticipada de impuestos, disminución de tributos para la adquisición de viviendas DFL 2, reprogramación de deudas para micro y pequeñas empresas ) se comprueba que sus efectos han sido limitados.
Ultimamente, el gobierno, para enfrentar la emergencia, adelantó el uso del fondo de contingencia contemplado en el presupuesto del 2001 de $ 100.000 millones, que debió ponerse en funcionamiento -como muestran los hechos- mucho antes, mediante el cual se espera generar entre 80.000 y 100.000 plazas de trabajo adicionales. Sin embargo, es insuficiente. El remedio debe ser mucho más intenso, tanto si se mira en la perspectiva de la magnitud del problema de la desocupación como de la urgencia de reactivar la demanda interna.
De igual modo, lanzó un programa de bonificación a la contratación de trabajadores, que pretende beneficiar a unos 20.000 trabajadores durante todo el año. El programa se dirige a la contratación de desempleados, por un mínimo de cuatro meses, a lo menos por el salario mínimo, al cual el Estado aporta el 40% por mes, más $ 50.000 por una sola vez para capacitación.
La OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos) es muy crítica al resultado de programas de este tipo.
Por ejemplo, sobre los programas de subsidio a la contratación señala: "Esta política concentró 11% del gasto total en políticas activas en la OCDE en 1996. La creación neta de empleo a través de este incentivo es muy baja y, a veces, cercana a cero ya que en gran parte de los casos los empleadores hubieran hecho las contrataciones de la misma forma. Por otro lado, esta política estimula la sustitución en la contratación de trabajadores por aquellos promocionados por el programa".
En cuanto a la "creación directa de empleo" señala: "En la OCDE estos programas absorbieron en promedio el 14% del gasto total en políticas activas. La evaluación de los mismos es bastante negativa en cuanto a la ayuda para obtener empleo estable en el mercado del trabajo. Sin embargo, los programas temporarios de empleo público continúan siendo aplicados especialmente en períodos de recesión, de forma de mantener el contacto de los desocupados con el mercado del trabajo".
Las cifras entregadas por el Instituto Nacional de Estadísticas sobre el empleo, hacen cada vez más difícil sostener que las altas tasas de desempleo que exhibe el país sean consecuencia de un desempleo estacional o cíclico, más bien nos encaminaríamos a un desempleo estructural, con el cual deberíamos acostumbrarnos o en su defecto ampliar la frontera de la producción nacional. Al parecer esta última alternativa es la que se ha empezado a discutir, cuando se propone privatizar empresas que actualmente están en manos del Estado para focalizar estos dineros en fondos concursables, tendiente a generar nuevas empresas, con ideas innovadoras que permitan aumentar la eficiencia en el uso de los factores productivos del país y generar nuevos puestos de trabajo.
Otra señal de desempleo estructural, que puede apreciarse con mayor claridad en el ámbito agrícola, especialmente en nuestra Región, es la pérdida relativa de este sector en el empleo de mano de obra, lo cual va aparejado con un aumento en la producción. Por tanto, el aumento en la eficiencia del uso de la mano de obra es evidente y hoy el país produce más o lo mismo, pero con menos gente.
Dada esta realidad, es necesario dar un paso como país aumentando la frontera de la producción nacional, de modo de generar nuevas actividades productivas que generen nuevos empleos. Esta estrategia de desarrollo es concordante con la apertura de nuevos mercados, a través de los acuerdos comerciales firmados, ya que el aumento de la demanda por bienes desde estos mercados, pudiese ser capaz de gatillar el proceso de crecimiento económico del país, debido a las dificultades para estimular la demanda interna.
En resumen, se están intentando varias estrategias para disminuir el desempleo, ya sea vía estimulando y financiando la generación de nuevas actividades productivas, aumentando la demanda externa abriendo nuevos mercados, estimulando la demanda interna vía disminución tasas de interés, subsidiando el empleo etc., lo cual demuestra que es un problema complejo de solucionar. Es de esperar que algunas de ellas efectivamente logren los impactos esperados y se transformen en un cambio para los miles de desempleados actuales.
